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TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
RICORSO
di
UNIONE NAZIONALE SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI in persona del
proprio legale rappresentante Dr. Carlo Paolini, con sede in Roma e De
Angelis Dr. Alessandra, residente in Castel di Tora e, rappresentati e
difesi dagli Avv.ti Paolo Monti e Nicolò Paoletti con domicilio eletto
presso il secondo in Roma in Via Barnaba Tortolini n.34 per delega in calce
al presente atto
CONTRO
COMUNE DI CASTEL DI TORA. in persona del sindaco pro tempore
per l'annullamento
-
della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Castel
di Tora n. 15 in data 9/3/2002, pubblicata dal 11/3 al 26/3/2002,
divenuta esecutiva il 21/3/2002, con cui veniva approvata la proposta di
deliberazione di modifica dello Statuto Comunale agli artt. 19-63-68-69-70
in particolare abrogando i vecchi artt. 68-69 e 70 e sostituendoli
con un nuovo articolato prevedente la soppressione della figura con
le relative funzioni del Segretario comunale. In particolare veniva
approvato l'art. 68 nella versione riformata che recita: "Il
Comune può dotarsi di una Segreteria Amministrativa, alle dipendenze del
Sindaco, che viene diretta da un dipendente comunale, oppure da un
professionista esterno, fornito dei requisiti necessari, assunto con
contratto di diritto privato o pubblico, a tempo determinato, per una durata
non superiore al mandato del Sindaco"; l'art. 69 per cui .:"
"Le funzioni inerenti la
segreteria, se svolte da un dipendente comunale, vengono attribuite dal
Sindaco al funzionario più elevato in grado dell'area amministrativa del
Comune, il quale ne viene nominato responsabile. - Il predetto dipendente può
svolgere funzioni promiscue anche per altre aree e settori.
Le
funzioni di segreteria possono essere svolte anche in convenzione o in
associazione con altri Comuni.
Il
responsabile dell'area amministrativa assiste il Consiglio Comunale, la
Giunta Comunale ed il Sindaco; redige i verbali delle sedute degli organi
comunali; stila le relative deliberazioni e le sottoscrive unicamente al
Sindaco.
Il
detto funzionario redige e stipula i contratti e le convenzioni del Comune
nei quali l'Ente è parte, quando non sia necessaria l'assistenza di un
Notaio,- autentica le scritture private e gli atti unilaterali
nell'interesse dell'Ente ed esercita in fine ogni altra funzione
attribuitagli dallo statuto, dal regolamento o conferitagli dal Sindaco"; e art. 70 "
Il Sindaco può nominare un vice
collaboratore della Segreteria Amministrativa, il quale esercita le funzioni
del funzionario preposto, in caso di assenza o di impedimento di
costui".
-e
di ogni altro atto antecedente
e conseguente connesso con quello impugnato.
FATTO
La
ricorrente è stata Segretaria Comunale del comune di Castel di Tora per
effetto di convenzione scaduta il 1/5/2002 interessante anche i Comuni di
Rocca Sinibalda e Colle di Tora e quindi ricopriva tale ufficio al momento
dell'assunzione della deliberazione impugnata.
La
deliberazione viene impugnata per quanto riflette l'abrogazione degli artt.
68-69-70 dello Statuto Comunale e la loro sostituzione con l' articolato
sopratrascritto con cui si è inteso eliminare la figura del Segretario
Comunale e quindi l'Ufficio dalla stessa ricoperto.
Si
è introdotto un nuovo ufficio
qualificato "segreteria amministrativa" alle dirette dipendenze
del Sindaco che può essere ricoperto sia da
un dipendente del Comune che da un professionista esterno assunto con
contratto di diritto privato.
Scompare
in tal modo la figura istituzionale obbligatoria del segretario comunale,
con rapporto di dipendenza con l'Agenzia Autonoma che gestisce l'Albo dei
Segretari comunali e provinciali, e si crea un ufficio ibrido non ben
definito che potrebbe essere ricoperto sia da un dipendente Comunale che da
un professionista autonomo legato da contratto di diritto privato che non
potrebbe che trovare la regolamentazione nell'art. 2222 C.C. come esplicitamente previsto per i Direttori Generali delle
Azienda Sanitarie dal decreto legislativo 30/12/1992, n. 502, come
modificato dall’art. 3, comma 3° del D.lgs 19/6/1999 n. 229 del comma
3bis.
La
nuova figura non potrebbe mai comunque sostituire il Segretario Comunale
nelle competenze elettorali, di stato civile, di anagrafe, di esecuzione sui
beni mobili ecc. materie tutte ricomprese nella competenza legislativa
esclusiva dello Stato.
L’Unione
Nazionale Segretari Comunali e Provinciali, quale Sindacato rappresentativo
della categoria, e la dott.ssa De. Angelis cui è iscritta, hanno
un evidente interesse ad impugnare la deliberazione citata.
Si
tratta della vicenda che ha assunto rilievo nazionale per effetto del largo
spazio allo stessa dedicato sia dalla stampa d'informazione che da quella
specialistica.
Il
comune di Castel di Tora ha ritenuto che per effetto della modifica del
titolo V della Costituzione sarebbe stato riformato in senso federale lo
Stato italiano e i Comuni, ormai fruendo di una larghissima autonomia
statutaria, possono legittimamente sopprimere la figura del segretario
comunale.
Agli
articoli dello statuto abrogati sono stati sostituiti quelli sopra
trascritti per cui alla figura del Segretario comunale
è stata sostituita una segreteria
amministrativa alle dirette dipendenze del sindaco, ricoperta o da un
dipendente comunale o da un professionista esterno, assunto con contratto di
diritto privato per una durata non superiore al mandato del sindaco,
soggetti che in assenza di una legge dello Stato attributiva del relativo
potere, non potrebbero mai
svolgere le funzioni proprie
del Segretario Comunale.
La
delibera impugnata che modifica lo statuto è illegittima per i seguenti
MOTIVI
1)
Violazione artt. 97 e segg. d.lgs.
18/8/2000 n. 267 - inconfigurabilità
di abrogazione implicita per effetto della modifica del titolo V della
Costituzione a seguito della L.Cost. n.3
degli art. 97 e segg. - illegittimità di abrogazione esplicita degli
art. 68-69-70 dello Statuto Comunale del Comune-
Si
osserva nella motivazione del provvedimento impugnato che con la legge
costituzionale 18/10/2001 n.3, di modifica del Titolo V della Costituzione,
lo Stato Italiano ha effettuato una riforma in senso federale e in
particolare "I Comuni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e
funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione" (art. 114) . -
"I Comuni hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina
dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro
attribuite". (art. 117). - "Le funzioni amministrative sono
attribuite ai Comuni sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza. I Comuni sono titolari di funzioni amministrative proprie e
di quelle conferite con legge statale o regionale secondo le rispettive
competenze" (art. 118). - "I Comuni .... hanno autonomia
finanziaria di entrata e di spesa. - 1 Comuni .... hanno risorse
autonome".
In
questo nuovo scenario costituzionale i Comuni hanno acquisito la più ampia
potestà di organizzazione delle proprie strutture, secondo le proprie
dimensioni, funzioni e finalità da perseguire per cui si
deve ritenere che lo Stato non ha più alcun potere legislativo di
imporre, in modo indistinto e generalizzato, la figura del Segretario
Comunale, dipendente dello Stato ed ora dell'Agenzia per i Segretari
Comunali, calandolo di imperio nell'ambito della struttura amministrativa
dei Comuni…"
"Deve
ritenersi pertanto che, con l'entrata in vigore della Legge Costituzionale
che ha modificato in senso federalista il Titolo V della Costituzione, siano
rimaste caducate tutte le norme relative ai Segretari Comunali,
previste dal Capo Il del D.L.vo 18.08.00 n. 267 (T.U. delle leggi
sull'ordinamento degli Enti Locali).
In
particolare, devono ritenersi abrogati, ipso iure, gli artt. 97, 99
e 100 del predetto T.U. n. 267/00, sia per quanto concerne l'obbligo per i
Comuni di avere un Segretario Comunale, sia per la loro nomina e revoca, sia
per quanto riguarda le loro funzioni, i rapporti con il Direttore Generale
dell'Ente…"
Ai
nostri giorni, dopo l'anno 2000 e all'inizio del XXI secolo, non è più
concepibile il soffocante autoritarismo dello Stato nei confronti dei
Comuni, per cui le violazioni all'autonomia dei Comuni imposte dal T.U. n.
267/2000 sono anacronistiche e non più accettabili, per cui tali
disposizioni vanno reinterpretate, integrate e disapplicate tutte le
volte che sono in contrasto con il titolo V della Costituzione attualmente
vigente.
Ciò
premesso e ritenuto, si ravvisa l'opportunità di abrogare gli artt. 68, 69
e 70 di cui al Capo III del vigente Statuto Comunale."
Secondo
il Comune, per effetto dell'entrata in vigore della legge costituzionale n.
3/2001 si sarebbe verificata l'abrogazione implicita degli artt. 97 e
segg. del T.U. 267/2000 per effetto di contrasto con i nuovi principi della
Costituzione in quanto all'espressione atecnica "caducare" non può essere attribuito significato diverso di abrogare,
ma, in stridente contraddizione con tale espressione, si
afferma poi la necessità di disapplicazione delle leggi statali in
contrasto coi nuovi principi di cui all'art. V della Costituzione.
In
entrambi i casi la deliberazione è palesemente e gravemente illegittima.
Da
un lato il nostro ordinamento non conosce l'istituto dell'abrogazione
implicita per effetto del contrasto
di una specifica norma coi principi costituzionali.
Dall'altro
la disapplicazione di una norma di legge statale o regionale per contrasto
con la Costituzione è inibita addirittura in sede giurisdizionale.
Unica
eccezione nel nostro ordinamento al principio del divieto di disapplicazione
da parte del Giudice di una norma
interna è rappresentato dal contrasto con la normativa comunitaria di
immediata applicazione.(regolamenti e direttive scadute)
Il
nostro ordinamento non conosce l'abrogazione implicita
per contrasto con i principi costituzionali
in quanto è esplicitamente previsto che, in caso di contrasto tra una norma
ed i principi costituzionali, il Giudice (solo il Giudice) sollevi in via
incidentale alla Corte Costituzionale la questione di costituzionalità.
Il
sindacato diffuso in relazione ai principi costituzionali da parte del
giudice di merito, presente in taluni ordinamenti anche europei, è
notoriamente assente nel nostro.
La
norma positiva che prevede che il Giudice e solo il Giudice, ravvisato il
contrasto tra una norma e i principi costituzionali insiti ovviamente in
norme costituzionali, possa
sollevare la questione incidentale di costituzionalità si pone in netto
contrasto, e quindi esclude, la
tesi dell'abrogazione implicita.
Il
nostro ordinamento all'art. 15 delle disp. sulla legge in generale del C.C.
contempla unicamente l'abrogazione per incompatibilità che viene però
circoscritta ad un rapporto tra due norme e non tra una norma e i principi
generali della costituzione.
Nel
caso del comune di Castel di Tora si ipotizza un contrasto tra alcune norme
del T.U. 267/2000 con i principi introdotti dalla legge costituzionale
n.3/2001 e in relazione a tale contrasto si costruisce un'inammissibile e
ignota abrogazione implicita per incompatibilità.
La
scarsa convinzione nella tesi prospettata,
in aperta contraddizione con l'ipotizzata abrogazione implicita,
induceva il Consiglio Comunale a utilizzare
nella deliberazione impugnata
l'istituto della disapplicazione di una legge come se tale organo
collegiale potesse svolgere tale attività, addirittura inibita in sede
giurisdizionale, con limite assoluto dell'ordinamento comunitario!
Pertanto
la deliberazione impugnata si pone in contrasto con gli artt. 97 e segg. del
T.U. 267/2000 che non sono
stati abrogati implicitamente dalla legge 3/2001
e sono tuttora vigenti e
quindi non potevano essere disapplicati dal Consiglio Comunale organo
unicamente amministrativo.
2)
Violazione art.117 della Costituzione - riserva di legge esclusiva dello
Stato in materia di p)
legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di
Comuni, Province e Città metropolitane;
E'
indiscutibile che per effetto dell'art. 117 della Costituzione solo una
legge dello Stato potrebbe disciplinare gli organi di governo e le funzioni
fondamentali dei Comuni. Poiché il Segretario Comunale per effetto
dell'art. 97 T.U.267/2000 è ufficio essenziale per il funzionamento della
Giunta e del Consiglio Comunale solo una legge dello Stato potrebbe
sottrarre alla Giunta e al Consiglio Comunale l'apporto delle funzioni del
Segretario. Con la deliberazione impugnata Giunta e Consiglio Comunale
verrebbero ad essere assistiti, coadiuvati,
da soggetto diverso dal Segretario
Comunale ed in particolare da un organo non legittimato da una legge
dello Stato.
Pertanto
dovendosi considerare inscindibile la presenza del Segretario Comunale dagli organi di governo
del Comune, la competenza legislativa esclusiva dello Stato
di cui all' art. 117 lett.
p) si estende anche agli uffici essenziali per il loro funzionamento quale
è quello del Segretario Comunale.
Gli
organi di governo dei Comuni sono collegiali e si esprimono con atti
deliberativi assunti proprio
con la presenza del Segretario
Comunale. Ipotizzandone l'assenza, non si vede, in mancanza di una legge
dello Stato, chi possa certificare e rappresentare la volontà di tali
organi in quanto alla mancanza
del Segretario non può essere assimilata l'assenza o la vacanza temporanea.
Si
precisa inoltre che in taluni casi che esamineremo in via del tutto
esemplificativa, non è nemmeno astrattamente prevista la fungibilità del
Segretario col altro soggetto
(ad esempio art. 82 in materia elettorale ricorsi al C.C.)
3)
Violazione art.117 della Costituzione -
riserva di legge esclusiva dello Stato in materia di
p) legislazione elettorale - art. 5/4/1951 n.203- 67 u.c. 74-75 l.
23.3.1956 n.136 - art. 32 - 82 d.p.r. 16/5/1960 n.570-
Il
segretario comunale nel nostro ordinamento è chiamato a svolgere e a
ricoprire una funzione di garanzia in materia elettorale.
L'art.
117 della Costituzione riserva tale materia alla competenza esclusiva del
legislatore statale per cui tale figura non è sopprimibile senza
un suo intervento.
Gli
esempi al riguardo sono molteplici ma vale la pena ricordare, a titolo di
esempio, che per effetto dell'art. 32 della legge 570/1960 è proprio il
segretario comunale competente a certificare il giorno e l'ora della
presentazione delle liste e a
rimetterle entro lo stesso giorno alla Commissione elettorale mandamentale
competente per territorio.
Non
può tale funzione, assunta a titolo di esempio, essere svolta con le stesse
garanzie da un dipendente comunale o da professionista esterno privo di
potere certificativo, e per di più nominato
dal Sindaco, che potrebbe essere presente nella competizione
elettorale, e che scade col
mandato del Sindaco.
Al
Segretario Comunale le competenze in materia elettorale sono attribuite da
leggi dello Stato: è lapalissiano che tali competenze non appartengono alla
segreteria amministrativa di nuova istituzione né possono essere attribuite
dal Comune.
E'
facile quindi osservare che sopprimendo il segretario comunale il Comune di
Castel di Tora a eliminato uno snodo fondamentale, essenziale
in materia di elezioni: in
tale materia solo lo Stato poteva intervenire.
In
assenza del Segretario Comunale, non surrogabile in assenza di una legge,
non si comprende come possano svolgersi le elezioni amministrative.
Se
si considera il disposto
dell'art. 82 della legge 570/1960 in materia di ricorsi non è nemmeno
contemplata una competenza vicaria rispetto al Segretario Comunale.
4)
Violazione art.117 della Costituzione -
contrasto con il principio della competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di referendum statali, stato civile, anagrafe -
Sopprimendo
la figura del Segretario Comunale è
stato invaso il campo della legislazione esclusiva dello Stato non solo in
materia elettorale ma anche in altre materie rientranti nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato cui si accennerà in via del tutto
esemplificativa.
Una
serie di funzioni proprie del Segretario Comunale in talune materie
divengono non più esercitabili non
potendo, senza una legge dello Stato, essere investiti di tali funzioni
dipendenti comunali o professionisti esterni privi del ruolo di
dipendenti pubblici e senza poteri certificatori.
A
titolo meramente esemplificativo si
citano l'art. 2 del
D.P.R. 30/5/1989 n.223 in materia di anagrafe, l'art.17 16/5/1956 n.493 e
art. 2 23/12/1947 n.1453 in
materia elettorale, l'art.1 del R.D. 9/7/1939
n. 1238 in materia di stato civile, l'art.11 del R.D. 14/4/1910 n.639
in materia di esecuzione sui beni mobili e l'art. 7 della legge
28/2/1985 n.47 in tema di repressione abusi edilizi.
Si
tratta di norme riflettenti materie rientranti ex art. 117 della
Costituzione nella competenza legislativa esclusiva dello Stato che, per la
mancanza del segretario comunale cui fanno espresso riferimento, divengono
lettera morta.
4)
Violazione art. 114 della Costituzione - violazione di principi fissati
dalla Costituzione-
All'
art. 114 della Costituzione è stato aggiunto un secondo comma per
cui:"
I
Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi
con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla
Costituzione."
Lo
Statuto così come è stato modificato
si pone anche in contrasto col principio
costituzionale che riserva in via esclusiva alla legge dello stato la
competenza, e il funzionamento degli organi di governo dei Comuni nonché la
materia elettorale, stato civile anagrafe .
La
modifica statutaria introdotta, a prescindere da ogni altra considerazione,
priva gli organi di governo dei comuni del segretario Comunale previsto
dalle leggi dello Stato come supporto essenziale per il loro funzionamento e in materia di elezioni amministrative,
eliminando un organo essenziale previsto dalle leggi dello stato, ne rende
al momento attuale problematica l'effettuazione.
Senza
una legge dello Stato non si vede come possa legittimamente
essere surrogato il Segretario Comunale da un professionista esterno
cui non potrebbero essere attribuiti dal Comune i necessari poteri
certificativi.
Per
i motivi sopraestesi i ricorrenti De Angelis Dr. Alessandra, residente in
Castel di Tora e l' Unione Nazionale Segretari Comunali e Provinciali, con
sede in Roma in persona del
proprio legale rappresentante Dr. Carlo Paolini
CHIEDONO
Che
questo Ecc.mo Tribunale amministrativo regionale del Lazio voglia accogliere
il presente ricorso e quindi dichiarare illegittima e quindi annullare la
deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Castel di Tora n. 15 in
data 9/3/2002, pubblicata dal 11/3 al 26/3/2002, divenuta esecutiva il
21/3/2002, con cui veniva approvata la proposta di deliberazione di modifica
dello Statuto Comunale agli artt. 19-63-68-69-70 con abrogazione dei vecchi
artt. 68-69 e 70 e loro sostituzione con un nuovo articolato sopra
trascritto con soppressione della figura e relative funzioni del Segretario
comunale. Col favore delle spese di giudizio.
Roma,
6 maggio 2002
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