REPUBBLICA ITALIANA Sent.n.463/04/el
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE
EMILIA ROMAGNA
composta dai magistrati
Giovanni
D'ANTINO SETTEVENDEMMIE Presidente
Massimo
DE MARIA Consigliere
Luigi
DI MURRO Consigliere relatore
ha emesso la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità amministrativa,
iscritto al n. 025118/00346/E.L. del registro di segreteria, promosso dalla
Procura della Corte dei conti presso questa Sezione giurisdizionale regionale
avverso i signori MARTINI Roberto, CAMPODONICO Guido Gabriele e DODI Enzo
Oreste, rappresentati e difesi dall'avv. Carlo Benussi, GAMBINI Bruno,
BERTINELLI Giuseppe e TANZI Bernardo, rappresentati e difesi dall'avv. Sergio
Trabacchi, ROSSI Renato e PASETTI Renato rappresentati e difesi dagli avv.
Carlo Pollorsi e Sandro Giacomelli, LA BELLA Francesca rappresentata e difesa
dall'avv. Anna Maria Galimberti, CASELLA Cristina, rappresentata e difesa
dall'avv. Daniele Gardi e GULLACE Domenico non rappresentato.
Uditi, nella pubblica udienza del 22 ottobre 2003 e
con l'assistenza del segretario dott. Nicoletta Natalucci, il relatore
consigliere Luigi Di Murro, l'avv. Daniele Gardi per la convenuta Casella,
l'avv. Anna Maria Galimberti per la convenuta La Bella, l'avv. Carlo Benussi
per i convenuti Martini, Campodonico e Dodi, l'avv. Carlo Pollorsi per i
convenuti Rossi e Pasetti nonché, quale delegato dell'avv. Sergio Trabacchi,
per i convenuti Gambini, Bertineli e Tanzi, ed il Pubblico Ministero nella
persona del Vice Procuratore Generale Antonio Libano.
Visto il decreto legge 15 novembre 1993 n. 453,
convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994 n. 19.
Vista la legge 14 gennaio 1994 n. 20, nel testo
novellato dal decreto legge 26 ottobre 1996 n. 543, convertito, con
modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996 n. 639.
Esaminati gli atti e i documenti della causa.
F A T T O
Con atto di citazione
in data 6 dicembre 2001 la Procura Regionale presso questa Sezione giurisdizionale
Regionale della Corte dei conti per l'Emilia Romagna ha convenuto nel presente
giudizio i signori ROSSI Renato, GAMBINI Bruno, TANZI Bernardo, PASETTI Renato,
MARTINI Roberto, DODI Enzo Oreste, CAMPODONICO Guido Gabriele e BERTINELLI Giuseppe,
nella loro qualità di sindaco e assessori del comune di Fiorenzola d'Arda, per
ivi sentirli condannare al pagamento, in parti uguali, in favore dell'Erario,
della somma di £ 564.68.657 (pari a Euro 291.317,15), o di quella diversa che
sarà ritenuta dal Collegio giudicante, oltre al degrado monetario, agli
interessi ed alle spese di giustizia.
Risulta
dagli atti che, a seguito di esposti presentati in data 5 settembre 1995 e 2
ottobre 1996 dalla sig.ra Bertoni Adriana ed in data 17 gennaio 1996 dal sig.
Giuseppe Bertinelli, qualificatisi rispettivamente quali consigliere e
assessore del Comune di Fiorenzola d'Arda, la Procura Regionale ha delegato al
Comando Nucleo Provinciale di Polizia Tributaria le indagini relative al lungo
elenco di incarichi esterni che, per decisione della Giunta Comunale di
Fiorenzola d'Arda, erano stati conferiti al titolare di uno studio di
ragioniere commercialista sig. Avantaggiati Michele.
Dalle
predette indagini è risultato che, dal mese di agosto dell'anno 1993 al mese di
dicembre dell'anno 1996, vi era stato presso quel Comune un anomalo proliferare
di delibere di giunta aventi tutte per oggetto il conferimento di consulenze a
favore del predetto rag. Avantaggiati, risultando che le deliberazioni di
incarico erano state sette nell'anno 1993, ventitré nell'anno 1994, quattordici
nell'anno 1995 e ventidue nell'anno 1996 cui ha fatto seguito l'emissione di n.
50 mandati di pagamento per un ammontare complessivo di £ 564.068.657; di dette
deliberazioni e dei mandati di pagamento emessi a favore del consulente è stato
redatto, a cura del Comando Nucleo Provinciale di Polizia Tributaria, l'elenco
allegato a formare parte integrante dell'atto di citazione introduttivo del
presente giudizio.
Premessa
quindi una descrizione della situazione organizzatoria del Comune di
Fiorenzuola d'Arda, l'organo inquirente illustra i princìpi che disciplinano la
materia del ricorso a soggetti esterni all'ente, ribaditi nell'art. 7 del
decreto legislativo n. 29 del 1993 e nell'art, 5, sesto comma del decreto
legislativo n. 546 del 1993 come interpretati dalla costante giurisprudenza
della Corte dei conti.
Dal
raffronto tra le risultante istruttorie con il principio affermato dalla
giurisprudenza, secondo cui gli incarichi di consulenza a soggetti esterni sono
ammissibili solo quando si debba svolgere un adempimento di carattere
straordinario e quando, dopo una oculata ricognizione della struttura
organizzativa disponibile, non si rinvengano all'interno di tale struttura
conoscenze e professionalità adeguate, la Procura Regionale giunge al
convincimento che le delibere predette sono state emanate in violazione del
suddetto principio in quanto tali delibere, relative a pratiche varie connesse
alla gestione del Comune, alla stesura di regolamenti o convenzioni, a pratiche
in materia edilizia ed urbanistica comunale nonché in materia di tributi
comunali, sono prive di una sia pur minima motivazione che, con riferimento
alla normativa vigente, desse esaurientemente conto delle speciali esigenze che
avrebbero potuto eventualmente giustificare le scelte dei deliberanti.
Quanto
alle giustificazioni addotte dai convenuti in risposta all'invito a dedurre
agli stessi notificato, la Procura Regionale ritiene che le stesse non siano
condivisibili in quanto, pur dopo aver apportato importanti miglioramenti
all'assetto organizzativo dell'amministrazione comunale effettuati con le
deliberazioni n. 110 del 27 luglio 1994 e n. 139 del 22 ottobre 1994,
l'affidamento al consulente degli affari del Comune è proseguito senza sosta
tanto che, nei successivi due anni, sono stati affidati al consulente ben 36
nuovi incarichi.
Né
appare convincente l'affermazione della inadeguatezza professionale dei
responsabili degli uffici in quanto gli odierni convenuti avrebbero dovuto adottare
gli opportuni provvedimenti e non lasciare immutata quella insoddisfacente
applicazione di personale.
Peraltro,
la ripetuta violazione delle norme di cui ai decreti legislativi n. 29 e n. 546
del 1993 non rappresenta la sola forma di illecito amministrativo da contestare
ai convenuti delineandosi, dall'attento esame degli atti e del loro susseguirsi
nel periodo in discussione, un preciso disegno che collega tutti i
provvedimenti di conferimento degli incarichi ad un unico ed evidente fine:
quello di affidare in via permanente al consulente lo svolgimento degli affari
del comune, potendosi desumere tale finalità da molte delle deliberazioni di
incarico acquisite agli atti, per una decina delle quali l'organo inquirente
indica sommariamente l'oggetto.
Quanto
all'utilità conseguente all'espletamento di detti incarichi, la Procura
Regionale ne contesta la sussistenza, e quindi la valutabilità in questo
giudizio, considerato che tutte le pratiche affidate al consulente erano
relative all'ordinaria amministrazione con risultati che avrebbero potuto e
dovuto essere conseguiti con l'utilizzazione dell'apparato comunale ove lo
stesso fosse stato correttamente governato dalla Giunta.
Per ciò
che concerne l'elemento soggettivo della colpa, l'elevato grado della stessa è
dimostrato dall'assenza di congrua motivazione delle singole deliberazioni e
dall'assenza di una procedura di valutazione comparativa con altri candidati al
conferimento degli incarichi, dalla arbitraria quantificazione dei compensi,
dalla costante violazione della normativa che impone la determinazione
preventiva della durata dell'incarico e dell'ammontare definitivo del
corrispettivo e dalla conseguente violazione dell'art. 3, comma 23°, della
legge n. 357 del 24 dicembre 1993 circa il divieto di assumere personale a
tempo determinato o di stabilire rapporti di lavoro autonomo per prestazioni
superiori a tre mesi.
Osserva
poi la Procura Regionale che negli atti esaminati compare un persistente ed irragionevole atteggiamento di sfiducia
nei confronti dei responsabili degli uffici comunali, formalizzato nella
deliberazione n. 2141 del 15 dicembre 1994 con la quale, riscontrando i rilievi
del collegio dei revisori sul punto, si motivano le scelte considerandole come
il rimedio contro la indisponibilità dei responsabili degli uffici comunali “ad
espletare i compiti richiesti dall'Amministrazione” e sulla base di tale
erroneo presupposto, tutte le volte in cui la Giunta ha avuto necessità di
effettuare adempimenti caratterizzati da una sia pur minima complessità, ha
semplicisticamente adottato l'improprio strumento del conferimento
dell'incarico, violando ogni regola di buona amministrazione ed aggravando
ingiustificatamente il bilancio comunale.
Peraltro,
dall'inserimento in via permanente del consulente nella gestione degli affari
comunali, che ha comportato l'ingente spesa di cui è causa, non è derivato
all'Ente alcun vantaggio in termini di duratura efficienza e produttività,
considerato che i responsabili degli uffici, tanto criticati dai convenuti, non
solo non sono stati minimamente privati delle loro funzioni, ma hanno altresì
contribuito, con un censurabile comportamento finalizzato alla
deresponsabilizzazione, all'incremento di tale anomalo funzionamento degli
uffici comunali.
La
Procura Regionale conclude quindi affermando la sussistenza del danno grave ed
ingiusto prodotto al Comune di Fiorenzuola d'Arda dal comportamento gravemente
colposo dei componenti la Giunta comunale consistente nell'aver deliberato la
illecita e reiterata attribuzione delle consulenze sopra indicate.
L'atto
di citazione introduttivo del presente giudizio è stato preceduto dalla
notifica agli odierni convenuti dell'invito a dedurre di cui al decreto legge
15 novembre 1993 n. 453, convertito con modificazioni nella legge 14 gennaio
1994 n. 19, nel testo modificato dal decreto legge 23 ottobre 1996 n. 543
convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996 n. 639.
In
esito a tale invito, l'avv. Carlo Benussi ha depositato, in data 24 ottobre
2001, nell'interesse di PASETTI Renato, delle note difensive documentate con le
quali sostiene la legittimità del conferimento degli incarichi di cui è
questione per mancanza di professionalità e per incompetenza dei responsabili
dei vari servizi comunali attestata dai Segretari Generali in carica al momento
dei fatti di causa e dimostrata dalle specifiche richieste dei responsabili dei
vari servizi per il conferimento degli incarichi in argomento; inoltre vengono
esaminate singolarmente venti tra le delibere contestate con indicazione degli
effetti sortiti dall'incarico conferito al rag. Avvantaggiati del quale viene
illustrato il profilo professionale.
Con
successive note difensive depositate in data 31 ottobre 2001 dall'avv. Benussi
vengono depositati, nell'interesse dei signori MARTINI Roberto, ROSSI Renato,
CAMPODONICO Guido Gabriele, DODI Enzo Oreste, BERTINELLI Giuseppe, TANZI
Bernardo e GAMBINI Bruno ed a completamento delle difese prodotte per PASETTI
Renato, ulteriori documenti con la precisazione che le funzioni affidate al
consulente esterno non potevano esser svolte dai Segretari Generali, che alcuni
degli incarichi erano stati sollecitati proprio dalla struttura amministrativa
e che parte di essi sono stati confermati anche dall'Amministrazione succeduta
a quella del sindaco Martini. Inoltre, precisato che alcuni incarichi erano
relativi a questioni rimaste insolute dalle precedenti gestioni, il difensore
si sofferma sull'analisi di alcuni degli incarichi in contestazione,
indicandone sia la motivazione che gli effetti conseguiti dall'espletamento.
Le
deduzioni fornite non sono apparse alla Procura Regionale presso questa Sezione
sufficienti a consentire l'archiviazione della vertenza, donde l'atto
introduttivo del presente giudizio.
I signori MARTINI Roberto, CAMPODONICO Guido Gabriele
e DODI Enzo Oreste si sono costituiti con il patrocinio dell'avv. Carlo Benussi
che ha depositato, in data 30 aprile 2002, documentata memoria di costituzione
in giudizio con la quale solleva, in via pregiudiziale, l'eccezione di prescrizione
dell'azione della Procura Regionale essendo trascorso un periodo superiore a
cinque anni tra la data di emissione e liquidazione dei mandati di pagamento e
quella di notificazione, eseguita il 3 ottobre 2001, della comunicazione della
Procura in data 19 settembre 2001; nel merito, il difensore eccepisce l'assenza
di colpa grave nel comportamento dei convenuti rappresentati per la dimostrata
carenza di professionalità e di competenza dei responsabili dei servizi
comunali, il grave disservizio operante in vari importanti uffici comunali, la
necessità del ricorso alla consulenza esterna anche per i solleciti dei
responsabili dei servizi interessati. L'avv. Benussi precisa poi che la Giunta
comunale convenuta ha conferito altri incarichi ad altri consulenti e che si è
sempre trattato di incarichi straordinari, attribuiti solo nei casi in cui le
problematiche da risolvere richiedevano conoscenze ed esperienze eccedenti le
normali competenze del personale dipendente, implicanti in tutti i casi
conoscenze specifiche che non si possono nella maniera più assoluta riscontrare
nell'apparato amministrativo.
Il difensore precisa altresì che gli incarichi hanno
riguardato non già duplicità di funzioni con la struttura burocratica, bensì la
soluzione di specifiche problematiche, che gli incarichi di volta in volta si
sono caratterizzati per la loro specificità e temporaneità, che le delibere di
conferimento degli incarichi erano adeguatamente motivate, che i criteri di
conferimento non sono mai stati generici ma specifici e che gli incarichi
conferiti riguardavano la specifica competenza del consulente, soffermandosi ad
esaminare venti degli incarichi svolti dal consulente esterno del quale si
illustrano le caratteristiche professionali.
In conclusione l'avv. Benussi chiede, in via principale, il rigetto di
tutte le domande della Procura Regionale e, in via subordinata, che venga
ritenuta l'eccepita prescrizione per i primi 42 mandati di pagamento di cui
all'allegato 1 dell'atto di citazione (per un importo pari a £ 441.717.614)
determinando gli importi del dovuto con preciso riferimento agli incarichi e
conseguenti note ritenute illegittime. In via istruttoria il difensore chiede
ammettersi prova per testi su una serie di circostante analiticamente indicate
con individuazione dei testi.
I signori GAMBINI Brino, BERTINELLI Giuseppe e TANZI
Bernardo si sono costituiti con il patrocinio dell'avv. Sergio Trabacchi che,
con documentata memoria difensiva depositata in data 30 aprile 2002, eccepisce
l'assenza di colpa grave nel comportamento dei convenuti, la mancanza di
professionalità e competenza dei responsabili dei servizi comunali, la
straordinarietà degli incarichi affidati al rag. Avvantaggiati alcuni dei quali
vengono attentamente esaminati; viene quindi eccepita la prescrizione
dell'azione della Procura Regionale per 42 dei 50 mandati di pagamento elencati
nell'atto di citazione e conclude chiedendo la reiezione delle domande proposte
nei confronti dei propri rappresentati per assenza della colpa grave e, in
subordine, che venga dichiarata prescritta l'azione di responsabilità per i
fatti per i quali è trascorso il quinquennio chiedendo, in ulteriore subordine,
che venga fatto uso del potere riduttivo di questa Corte dei conti.
A comprova della correttezza del comportamento dei
convenuti viene citata la delibera della Giunta Comunale 24 aprile 1997 n. 543
avente per oggetto il “Resoconto morale della gestione 1993/97”; a
dimostrazione della infondatezza degli esposti dai quali ha preso le mosse
l'iniziativa della Procura Regionale viene depositata copia della
denuncia-querela presentata dal convenuto BERTINELLI Giuseppe nei confronti di
un esposto inviato alla Procura medesima il quale è falsamente attribuito al
BERTINELLI medesimo.
I signori ROSSI Renato e PASETTI Renato si sono
costituiti con il patrocinio degli avv. Carlo Pollorsi e Sandro Giacomelli i
quali hanno depositato, in data 30 aprile 2002, documentata memoria difensiva
con la quale precisano che molti dei provvedimenti della gestione del comune di
Fiorenzuola d'Arda sono stati interloquiti dal CORECO di Bologna le cui
ordinanze, impugnate dinanzi al TAR ed la Consiglio di Stato, sono state
annullate con declaratoria di legittimità delle tesi comunali; viene quindi
eccepita la prescrizione dell'azione accusatoria e la mancanza dell'elemento
soggettivo della colpa grave per l'assenza di professionalità e competenza dei
responsabili dei servizi comunali; vengono poi illustrati alcuni degli
incarichi conferiti al consulente esterno caratterizzati dalla straordinarietà.
I difensori, precisato che comunque si tratta, nella
fattispecie, di scelte discrezionali sottratte al sindacato della Corte dei
conti, concludono chiedendo il rigetto della domanda della Procura Regionale
con assoluzione dei convenuti e, in subordine, l'esatta determinazione di
quanto dovuto da ciascuno di essi con applicazione dell'istituto della
prescrizione quinquennale.
Con sentenza parziale e ordinanza istruttoria n.
0232/02/EL del 29 luglio 2002, alle cui motivazioni è sufficiente riportarsi, questa
Sezione giurisdizionale regionale ha dichiarato l'intervenuta prescrizione
dell'azione della Procura Regionale per le ipotesi di danno erariale correlate
ai mandati di pagamento emessi dall'Amministrazione comunale di Fiorenzuola
D'Arda fino al 6 dicembre compreso, elencati nell'allegato facente parte
integrante dell'atto introduttivo di questo giudizio, contestualmente ordinando
al Comune di Fiorenzuola D'Arda il deposito presso la segretaria di questa
Sezione delle delibere della Giunta Comunale n. 248 del 27 febbraio 1997 e n.
358 dell'8 marzo 1997 e disponendo che la Procura Regionale provvedesse
all'identificazione ed alla chiamata in causa del Segretario Generale in carico
al momento dell'adozione delle predette delibere di giunta nonché dei dirigenti
che avevano espresso il proprio parere favorevole all'adozione delle medesime
delibere integrando, conseguentemente, il contraddittorio con la citazione
degli stessi in giudizio.
L'istruttoria è stata eseguita e con atto in data 2
dicembre 2002 la Procura Regionale ha citato in questo giudizio i signori
Gullace Domenico, nella sua qualità di segretario comunale dell'Ente
interessato, e La Bella Francesca in qualità di segretario supplente all'epoca
dei fatti di causa, nonché Casella Cristina in qualità di funzionario del
Servizio Ragioneria, citando contestualmente in riassunzione gli originari
convenuti.
Con memoria depositata in data 1° ottobre 2003 il
dott. Domenico Gullace si è costituito personalmente nel presente giudizio
osservando che delle delibere per la cui adozione questa Sezione
giurisdizionale ha ritenuto sussistere la responsabilità del Segretario
Generale e dei Dirigenti che avevano espresso parere favorevole solo quella n.
248 del 1997 concerne la liquidazione ed il pagamento al consulente di parcelle
per l'importo complessivo di 14.565.600 oneri fiscali inclusi, mentre le altre
due non impegnano somme per le prestazioni fornite dal consulente bensì si
limitano ad integrare l'impegno di spesa. Quanto al merito della vicenda, il
convenuto contesta la ricostruzione della situazione del comune di Fiorenzuola
d'Arda come prospettata dalla Procura Regionale la quale non ha tenuto conto
delle effettive carenze quantitative e qualitative del personale addetto ai
vari servizi, soprattutto quello attinente alle funzioni del Segretario
Generale che era adiuvato solo da un funzionari che, per far fronte alle
esigenze del proprio settore, era anch'egli costretto a ricorrere all'ausilio
di consulenze fornite da esperti esterni all'apparato burocratico. In
conclusione il convenuto chiede il rigetto delle pretese accusatorie con
declaratoria della insussistenza di responsabilità per quanti ebbero ad
esprimere parere favorevole alla adozione delle deliberazioni di giunta qui in
discussione, eccependo inoltre l'intervenuta prescrizione dell'azione del
Procuratore che non può essere interrotta dall'atto di citazione in giudizio,
dovendosi procedere da parte dell'Amministrazione interessata alla diretta
messa in mora dei presunti responsabili.
La dott. La Bella Francesca si è costituita con il
patrocinio dell'avv. Anna Maria Galimberti e, con memoria depositata in data 1°
ottobre 2003 ha eccepito, in via pregiudiziale, l'intervenuta prescrizione
dell'azione promossa dalla Procura Regionale che si riferisce a danni
antecedenti al 10 gennaio 1997 e che si è quindi maturata al 10 gennaio 2002,
antecedentemente quindi alla sentenza parziale di questa Corte dei conti
adottata in data 22 maggio 2002; nel merito contesta la sussistenza del
requisito soggettivo della colpa grave anche nella considerazione che solo la
delibera n. 358 del 1997 prevedeva spese per l'incarico contestato e che tale
delibera era adeguatamente motivata sussistendo quindi tutti i requisiti e gli
elementi per la concessione di pareri favorevoli. Peraltro le ragioni addotte
dalla Giunta ai fini dell'adozione del provvedimento si riferivano a precise
scelte di natura politico-amminsitrativa congruamente motivate ed aventi i
requisiti voluti dalla legge a della giurisprudenza costante in materia,
costituendo prova di ciò la constatazione che in altre numerose ipotesi la
convenuta non aveva esitato a formulare parere sfavorevole all'adozione di
provvedimenti di Giunta, mancando altresì ogni prova in merito alla colpa grave
ascrivibile alla convenuta medesima. In conclusione la convenuta chiede in via
pregiudiziale la declaratoria dell'intervenuta prescrizione dell'azione
accusatoria e, nel merito, il rigetto di tutte le domande proposte dalla
Procura Regionale; in estremo subordine insite per l'applicazione del potere
riduttivo di questa Corte dei conti.
La dott. Casella Cristina si è costituita con il
patrocinio dell'avv. Daniele Gardi e, con memoria depositata in data 1° ottobre
2003, ripercorre le identiche vie difensive seguite dalla dott. La Bella.
L'avv. Carlo Benussi ha depositato, in data 26
settembre 2003 per i convenuti MARTINI Roberto, CAMPODONICO Guido Gabriele,
DODI Enzo Oreste, TANZI Bernardo, GAMBINI Bruno e BERTINELLI Giuseppe, memoria
di costituzione con la quale lamenta preliminarmente che la Procura Regionale,
con l'atto di citazione in riassunzione, ha omesso di considerare l'efficacia
della sentenza parziale con la quale questa Sezione ha dichiarato l'intervenuta
prescrizione dell'azione accusatoria nei confronti di 45 dei 50 mandati di
pagamento originariamente incriminati; segue quindi un'analisi delle tre
deliberazioni sottese ai mandati di pagamento ancora in discussione dalla quale
risulta la piena legittimità della previsione di onorari a tempo per l'attività
svolta dal consulente anche in considerazione delle affermazioni di legittimità
svolte al riguardo dal Segretario Generale dott. Giovanni De Feo. In
conclusione i convenuti chiedono, in via principale, che questa Sezione li
assolva da ogni addebito e, in via subordinata, ferma la già dichiarata
prescrizione per i primi 45 mandati di pagamento, il rigetto della domanda
attive relativamente ai restanti cinque mandati e, in via ulteriormente
gradata, nella denegata ipotesi di riconosciuta responsabilità dei convenuti
per aver concorso nella determinazione di un danno erariale, determinare gli
importi del dovuto con preciso riferimento agli incarichi ed alle conseguenti
notule ritenute illegittime. In via istruttoria si chiede ammettersi prova per
interrogatorio e testi sui capitoli elencati per i quali vengono indicati i
testimoni.
Gli avv. Carlo Pollorsi e Sandro Giacomelli hanno
depositato, in data 1° ottobre 2003 per i convenuti ROSSI Renato e PASETTI
Renato, memoria di costituzione con la quale eccepiscono la incongruità
dell'atto di citazione in riassunzione che sembrerebbe non tener conto della
sentenza parziale, sia pure appellata, con la quale questa Sezione ha
pronunciato l'intervenuta prescrizione dell'azione per una parte della pretesa
accusatoria; affermano quindi l'insussistenza della antigiuridicità del
comportamento dei convenuti con riferimento al ricorso alle consulenze esterne
di cui è causa nonché l'insussistenza di qualsivoglia danno erariale e del
requisito psicologico della colpa grave, rinviando conclusivamente alle
richieste formulate in prime cure.
Alla
pubblica udienza le parti hanno sostanzialmente ripercorso ed illustrato le
proprie posizioni processuali così come sopra descritte ed hanno ribadito
quanto già precisato nella fase dibattimentale della precedente udienza del 22
maggio 2002, onde è sufficiente riportarsi a quanto esposto nella narrativa in
fatto della citata sentenza n. 0232/02/EL; in particolare gli avv. Daniele
Gardi e Anna Maria Galimberti, rispettivamente per le convenute Casella e La
Bella la cui presenza in questo procedimento è stata disposta iussu iuducis,
dopo aver rinunciato all'eccezione di prescrizione dell'azione della Procura
Regionale, puntualizzano il ruolo assunto dalle loro patrocinate, consistente
nella mera espressione di pareri di per sé non causativi di alcun danno
erariale anche per la presenza agli atti di tutti gli elementi necessari per la
espressione di un parere favorevole alla spesa.
D I R I T T O
L'ipotesi
di danno erariale avanzata dalla procura regionale presso questa Sezione
giurisdizionale riguarda l'indebito affidamento ad incaricati esterni alla
compagine comunale di compiti che avrebbero potuto e dovuto esser svolti, senza
alcun aggravio di spesa, dai dirigenti e dai dipendenti del Comune di Fiorenzuola
D'Arda; dalle delibere di affidamento è conseguita la emissione di singoli
mandati di pagamento a favore del titolare di uno studio di ragioniere
commercialista sig. Avantaggiati Michele e sono stati quindi convenuti avanti a
questa Sezione, per qui sentirli condannare al risarcimento del danno cagionato
alle finanze del Comune di Fiorenzuola D'Arda, il Sindaco e gli assessori che,
con l'adozione delle predette delibere di conferimento di incarichi esterni,
hanno determinato l'ingiustificato aggravio al Comune dagli stessi amministrato
quantificato dall'Organo inquirente in lire
564.068.657 (pari ad Euro 291.317,15), nonché il Segretario Generale ed
i Funzionari responsabili.
Le
delibere di conferimento degli incarichi in questione, come risulta dagli
elenchi allegati a far parte integrante dell'atto di citazione in giudizio
degli odierni convenuti, sono state adottate in un arco temporale che va dal 5
agosto 1993 (delibera n. 1237 concernente consulenze per pratiche varie per £
20.000.000) al 21 novembre 1996 (delibera n. 2198 concernente l'integrazione
dell'impegno di spesa per oneri a tempo attività di consulenza da parte del
Rag. Avantaggiati Michele per £ 60.000.000); le delibere contenenti impegni di
spesa in sanatoria sono state adottate in un arco temporale che va dal 9
dicembre 1993 (delibera n. 1943 concernente liquidazione competenze al rag.
Avantaggiati per £ 32.330.400) al 30 novembre 1996 (delibera n. 2252
concernente liquidazione parcelle per prestazioni con onorari a tempo da parte del
consulente rag. Avantaggiati per £ 36.656.760); le delibere di liquidazione
delle competenze al rag. Avantaggiati sono state adottate in un arco temporale
che va dal 9 dicembre 1993 (delibera n. 1947 relativa alla liquidazione
competenze per £ 32.330.400) al 30 dicembre 1996 (delibera n. 2252 relativa
alla liquidazione parcelle per prestazioni con onorari a tempo da parte del
consulente rag. Avantaggiati Michele per £ 36.656.760); a fronte dei predetti
atti deliberativi sono stati emessi mandati di pagamento in un arco temporale
che va dal 23 ottobre 1993 (mandato n. 3194 per £ 12.365.400) al 2 aprile 1997
(mandato n. 1020 per £ 21.081.840).
L'individuazione
temporale sopra esposta è stata indispensabile al fine di risolvere la
questione pregiudiziale sollevata sia pure in via subordinata dai convenuti in
merito alla intervenuta prescrizione, totale o parziale, dell'azione
accusatoria esercitata nella fattispecie dalla Procura Regionale della Corte
dei conti. All'eccezione di prescrizione il Pubblico Ministero ha opposto,
sia pure solo nella fase dibattimentale del presente giudizio, l'affermazione
che vi è stata unicità dell'azione di danno sin dal 1993 in virtù di una scelta
amministrativa unica e coerente, quella, cioè, di affidare l'espletamento di pratiche
al rag. Avvantaggiati: poiché l'azione si è reiterata nel tempo, non opera, a
detta della procura Regionale, l'istituto della prescrizione dell'azione
accusatoria.
Il
Collegio giudicante ha ritenuto che la tesi fornita dal Pubblico Ministero non
fosse convincente e con sentenza parziale n. 0232/02/EL del 29 luglio 2002 ha
dichiarato l'intervenuta prescrizione dell'azione della Procura Regionale per
le ipotesi di danno erariale correlate ai mandati di pagamento emessi
dall'Amministrazione comunale di Fiorenzuola D'Arda fino al 6 dicembre
compreso.
Questa
Sezione ha ritenuto, quindi, conformemente alla più recente giurisprudenza
della Corte dei conti (Sezione II^ centrale, sentenza n. 364/A del 26 novembre
2001) che l'invito a dedurre sia idoneo ad interrompere la prescrizione
unicamente qualora contenga una contestuale e formale costituzione in mora
dell'invitato; nella fattispecie l'invito a dedurre notificato agli odierni
convenuti non conteneva siffatta costituzione in mora, onde l'unico atto interruttivo
della prescrizione dell'azione accusatoria è costituito dall'atto di citazione
in giudizio che risulta notificato in data 10 gennaio 2002 al convenuto
Pasetti, in data 12 gennaio 2002 al convenuto Rossi, in data 14 gennaio 2002 ai
convenuti Bertinelli, Campodonico, Dodi, Gambini e Martini, ed in data 22
gennaio 2002 al convenuto Tanzi.
Poiché
la Procura Regionale aveva elencato, quali provvedimenti da sottomettere al
sindacato di questa Sezione, sia le delibere di conferimento degli incarichi
sia le delibere di liquidazione contenenti impegni a sanatoria sia i singoli
mandati di pagamento, questo Collegio ha ritenuto che dovesse essere
individuata un'unica categoria di provvedimenti onde evitare inutili
sovrapposizioni e limitare l'analisi ed il giudizio sul comportamento dei
convenuti unicamente agli atti per i quali non si sia ancora compiuto il
quinquennio prescrizionale alla data di notifica dell'atto di citazione.
Essendo
stato affermato (Sezione I per le materie di contabilità pubblica, sentenza n.
209 del 17 giugno 1991) che, in ipotesi di danno erariale conseguente ad
illegittime corresponsioni di emolumenti, tenuto conto che la prescrizione
opera autonomamente per i singoli fatti dannosi, il dies a quo prescrizionale
decorrere dalla data dei singoli pagamenti cui corrisponde l'effettiva
menomazione patrimoniale delle finanze dell'Ente, affermazione di principio che
trova autorevoli e recenti conferme nella sentenza n. 327 del 14 luglio 2002
della Sezione giurisdizionale per la Regione Calabria nonché nella sentenza n.
51 del 29 giugno 2002 della Sezione giurisdizionale per la Regione Campania,
l'indagine di questa Sezione si limiterà solo alla fase della emissione dei
mandati di pagamento elencati dalla Procura Regionale e, in particolare, dovrà
qualificare, ai fini che qui occupano, la condotta dei convenuti unicamente per
quanto concerne i mandati n. 243 e 244 del 29 gennaio 1997, n. 255 del 30
gennaio 1997, n. 708 del 7 marzo 1997 e n. 1020 del 2 aprile 1997; tutti gli
altri mandati di pagamento risultano emessi in date antecedenti sia al 10 che
al 22 gennaio 1997 (l'ultimo dell'elenco, prima di quelli sopra individuati, è
il mandato n. 3831 del 6 dicembre 1996) onde l'azione della Procura Regionale
per l'accertamento delle eventuali responsabilità deve ritenersi, per quanto
sopra detto, prescritta.
Venendo
ora all'eccezione pregiudiziale di merito sollevata dalla convenuta La Bella
Francesca, secondo la quale l'azione promossa dalla Procura Regionale si
riferisce a danni antecedenti al 10 gennaio 1997 e si è quindi maturata la
prescrizione quinquennale in data 10 gennaio 2002, antecedentemente quindi alla
sentenza parziale di questa Sezione adottata in data 22 maggio 2002, osserva il
Collegio che, nella fattispecie, si verte in tema di responsabilità solidale,
onde la tempestiva notifica effettuata ad uno dei convenuti solidalmente
responsabile produce giuridici effetti anche nei confronti degli altri
soggetti.
Appare
peraltro evidente che anche ai soggetti convenuti in questo giudizio iussu iudicis
per effetto della sentenza parziale con pedissequa ordinanza di integrazione
del contraddittorio torna applicabile la dichiarazione di intervenuta parziale
prescrizione pronunciata con la predetta sentenza.
Così
ridotto il campo di indagine, dai mandati di pagamento per i quali è stata
interrotta la prescrizione con la notifica dell'atto di citazione si deve
risalire alla fase deliberativa per la valutazione del comportamento dei
convenuti, considerato che l'emissione del titolo di spesa costituisce solo un
momento esecutivo di precedenti deliberazioni, rilevante solo ai fini della
concretizzazione del danno erariale.
In
particolare, i mandati n. 243 e 244 del 29 gennaio 1997 ed il mandato n. 255
del 30 gennaio 1997 fanno riferimento alla delibera della Giunta Comunale n.
2198 del 21 novembre 1996, il mandato n. 708 del 7 marzo 1997 fa riferimento
alla delibera della Giunta Comunale n. 248 del 27 febbraio 1997 ed il mandato
n. 1020 del 2 aprile 1997 fa riferimento alla delibera della Giunta Comunale n.
358 dell'8 marzo 1997.
Gli
importi corrisposti con i predetti mandati risultano i seguenti: £ 3.884.160
con il mandato n. 243, £ 18.207.000 con il mandato n. 244 e £ 1.252.800 con il
mandato n. 255, afferenti tutti alla delibera n. 2198/96 per un importo
complessivo di £ 23.343.960; £ 14.565.600 con il mandato n. 708 afferente alla
delibera n. 248/97; £ 21.081.849 con il mandato n. 1020 afferente alla delibera
n. 358/97.
La
delibera n. 2198/96 è stata adottata dalla Giunta con la presenza di tutti i componenti
e con il parere favorevole dei convenuti Gullace, Casella e La Bella;
all'adozione della delibera n. 248/97 non hanno preso parte gli assessori
Martini e Tanzi; all'adozione della delibera n. 358/97 non hanno preso parte
gli assessori Dodi e Pasetti né il Segretario Gullace.
L'oggetto
delle delibere in argomento è sostituito, per la delibera n. 2198/96,
dall'integrazione impegno di spesa per onorari a tempo attività di consulenza
da parte del rag. Michele Avantaggiati per un importo complessivo di £
60.000.000, per la delibera n. 248/97, dalla liquidazione competenze per
onorari a tempo relative a consulenze svolte da rag. Michele Avantaggiati con
contestuale copertura della spesa di £ 14.565.600 mediante imputazione alla
voce “Studi e consulenze per l'adeguamento delle strutture e servizi comunali”,
per la delibera n. 358/97, dalla integrazione impegno di spesa per attività di
consulenza onorati a tempo rag. Michele Avantaggiati per un importo complessivo
di £ 25.000.000.
Le tre
delibere in questione impegnano quindi la complessiva somma di £ 99.565,600
della quale solo £ 58.991.400 pagate con i mandati di pagamento per i quali
questo Collegio ritiene che non si è maturata la prescrizione quinquennale
dell'azione accusatoria della Procura Regionale.
Quanto
all'oggetto specifico delle medesime tre delibere, osserva la Sezione che lo
stesso è costituito dall'impegno di spesa per la corresponsione di un compenso
per prestazioni a tempo fornite da un soggetto estraneo all'organizzazione
comunale.
La fattispecie è stata più volte ritenuta causativa
di danno all'erario ed in proposito, oltre a quanto contenuto nell'atto di
citazione del Procuratore Regionale e che è condiviso da questo Collegio,
tornano utili i princìpi affermati dalla Sezione giurisdizionale per la Regione
Lazio con la sentenza n. 1544 del 25 settembre 2000 nella specifica materia
della liceità del conferimento di incarichi a soggetti esterni all'apparato
burocratico.
Precisato
invero che la discrezionalità amministrativa, per quanto ampia possa essere,
incontra pur sempre tre limiti fondamentali invalicabili costituiti
dall'interesse pubblico, dalla causa del potere e dai comuni precetti di logica
ed imparzialità e che l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali,
sancita dal decreto legge 23 ottobre 1996 n. 453, convertito, con
modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996 n. 639, non può in nessun caso
essere intesa come possibilità di travalicare i suddetti limiti che segnano il
necessario confine tra la più ampia discrezionalità e l'arbitro, il
conferimento di incarichi di consulenza, in assenza delle previste condizioni,
lungi dal costituire esercizio di una potestà discrezionale, si pone come
violazione di quanto statuito dalla legge e configura, conseguentemente, un'ipotesi
di violazione della legge.
Per
individuare le predette condizioni di legalità del conferimento di incarichi a
soggetti esterni all'Amministrazione è necessario prendere le mosse dal
principio generale, unitariamente e pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza,
che l'attività delle Amministrazioni deve essere svolta dai propri organi od
uffici, consentendosi il ricorso a soggetti esterni soltanto nei casi previsti
dalla legge o in relazione ad eventi e situazioni straordinarie non
fronteggiabili con le disponibilità tecnico-burocratiche esistenti, correlato
all'altrettanto generale pacifico principio che ogni pubblica Amministrazione
deve caratterizzarsi per una struttura snella che impieghi anzitutto le risorse
umane già esistenti all'interno dell'apparato, potendosi far ricorso a
professionalità esterne solo nella documentata e motivata assenza delle stesse.
Altro
altrettanto pacifico principio è che le professionalità esterne alle quali
ricorrere debbono essere individuate in base a criteri predeterminati, certi e
trasparenti, essendo altresì necessario che il provvedimento di conferimento
dell'incarico contenga i criteri di scelta, non sia generico o indeterminato ed
abbia quale indefettibile presupposto la ricognizione e la certificazione dell'assenza
effettiva nei ruoli organici delle specifiche professionalità richieste.
La
giurisprudenza della Corte dei conti, condivisa anche da questo Collegio, ha
ritenuto che, per la nomina dei consulenti esterni, debbano essere rispettati i
seguenti princìpi:
a) che i
conferimenti di incarichi di consulenza a soggetti esterni possono essere
attribuiti ove i problemi di pertinenza dell'Amministrazione richiedano
conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale
dipendente e conseguentemente implichino conoscenze specifiche che non si
possono nella maniera più assoluta riscontrare nell'apparato amministrativo;
b) che
l'incarico stesso non implichi uno svolgimento di attività continuativa bensì la
soluzione di specifiche problematiche già individuate al momento del
conferimento dell'incarico del quale debbono costituire l'oggetto espresso;
c) che
l'incarico si caratterizzi per la specificità e la temporaneità dovendosi
altresì dimostrare l'impossibilità di adeguato assolvimento dell'incarico da
parte delle strutture dell'ente per mancanza di personale idoneo;
d) che
l'incarico non rappresenti uno strumento per ampliare surrettiziamente compiti
istituzionali e ruoli organici dell'ente al di fuori di quanto consentito dalla
legge;
e) che il
compenso connesso all'incarico sia proporzionato all'attività svolta e non
liquidato in maniera forfetaria;
f) che la
delibera di conferimento sia adeguatamente motivata al fine di consentire
l'accertamento della sussistenza dei requisiti previsti;
g) che
l'organizzazione dell'Amministrazione sia comunque caratterizzata per il
rispetto dei princìpi di razionalizzazione, senza duplicazione di funzioni e
senza sovrapposizione all'attività ed alla gestione amministrativa, per la
migliore utilizzazione e flessibilità delle risorse umane nonché per
l'economicità, trasparenza ed efficacia dell'azione amministrativa, per il
prioritario impiego delle risorse umane già esistenti all'interno
dell'apparato;
h) che
l'incarico non sia generico o indeterminato al fine di evitare un evidente
accrescimento delle competenze e degli organici dell'Ente, il che presuppone la
previa ricognizione e la certificazione dell'assenza effettiva nei ruoli
organici delle specifiche professionalità richieste;
i) che i
criteri di conferimento non siano generici perché la genericità non consente un
controllo sulla legittimità dell'esercizio dell'attività amministrativa di
attribuzione degli incarichi.
Le
specificazioni contenute nella narrativa in fatto in ordine alle delibere di
conferimento degli incarichi al rag. Avantaggiati in merito alle quali non si è
prescritta l'azione accusatoria e permane quindi il potere/dovere di pronuncia
giurisdizionale di questa Sezione danno adeguatamente conto della circostanza
che le dette delibere disattendono compiutamente i princìpi sopra esposti e si
dimostrano, all'evidenza, del tutto illegittime e causative, quindi, del danno
all'Erario pari all'importo dei mandati di pagamento emessi in esecuzione delle
delibere stesse.
Quanto
all'elemento soggettivo della colpa grave, lo stesso non può non essere
ritenuto sussistente, in capo a tutti i convenuti nel presente giudizio,
proprio per la considerazione che gli stessi erano ben consci dei limiti posti
dall'ordinamento e precisati anche dalla giurisprudenza assolutamente
maggioritaria, onde la violazione degli stessi si appalesa quale frutto di un
dolo specifico, poziore ed assorbente il requisito della colpa grave.
Quanto
infine alla valutabilità, in diminuzione del danno accertato, dei vantaggi
eventualmente conseguiti, osserva il Collegio che gli stessi, la cui esistenza
peraltro non risulta adeguatamente dimostrata e quantificata dai convenuti, non
possono essere neppure presi in considerazione per la evidente illiceità del
comportamento dei convenuti medesimi.
La
partecipazione di tutti gli convenuti alla causazione del danno di cui si
controverte non può che essere considerata assolutamente paritaria, e la
responsabilità degli stessi deve essere ritenuta solidale, anche dopo la
novella del 1996 di cui più sopra è cenno, in quanto trattasi di deliberazioni
collegiali assunte con il parere favorevole degli organi tecnici
dell'Amministrazione, senza che risulti il dissenso espresso di alcuno.
Quanto
al riparto del danno, lo stesso deve essere precisato per ciascun
corresponsabile in ragione della partecipazione di ognuno alla adozione delle
delibere in contestazione, ripartendo in misura eguale l'importo dei mandati di
pagamento afferenti alle singole delibere.
Ne consegue che il danno complessivo di £ 58.991.400,
pari ad € 30.466,53, va ascritto, con gli indispensabili arrotondamenti, ai
convenuti MARTINI Roberto e TANZI Bernardo per £ 5.346.087 pari ad € 2.761,02
ciascuno, ai convenuti CAMPODONICO Guido Gabriele, ROSSI Renato, BERTINELLI
Giuseppe, CASELLA Cristina e LA BELLA Francesca per £ 7.166.787 pari ad €
3.701,24 ciascuno, ed ai convenuti DODI Enzo Oreste, PASETTI Renato e GULLACE
Domenico per £ 4.155.096 pari ad € 2.145,93 ciascuno, con il vincolo della solidarietà,
oltre alla rivalutazione monetaria da calcolare per tutti i convenuti dalla
data della notifica della citazione fino alla data della presente decisione ed
agli interessi legali da questa all'effettivo soddisfo.
Le
spese del presente giudizio seguono la soccombenza.
P. Q. M.
La
Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Emilia Romagna, preso
atto della pronuncia definitiva di intervenuta prescrizione dell'azione della
Procura Regionale per le ipotesi di danno erariale correlate ai mandati di
pagamento emessi dall'Amministrazione comunale di Fiorenzuola D'Arda fino al 6
dicembre 1996 compreso, elencati nell'allegato facente parte integrante
dell'atto introduttivo del presente giudizio, resa con la sentenza n.
0232/02/EL del 29 luglio 2002, definitivamente pronunciando, condanna i
convenuti MARTINI Roberto e TANZI Bernardo al pagamento della somma di £
5.346.087 pari ad € 2.761,02 ciascuno, i convenuti CAMPODONICO Guido Gabriele,
ROSSI Renato, BERTINELLI Giuseppe, CASELLA Cristina e LA BELLA Francesca al
pagamento della somma di £ 7.166.787 pari ad € 3.701,24 ciascuno, ed i
convenuti DODI Enzo Oreste, PASETTI Renato e GULLACE Domenico al pagamento
della somma £ 4.155.096 pari ad € 2.145,93 ciascuno, con il vincolo della
solidarietà, oltre alla rivalutazione monetaria da calcolare per tutti i
convenuti dalla data della notifica della citazione fino alla data della
presente decisione ed agli interessi legali da questa all'effettivo soddisfo.
Pone
solidalmente a carico dei convenuti le spese del presente giudizio che, fino
all'originale di questa decisione si liquidano in € 1879,89
(milleottocentosettantanove euro/ottantanove centesimi)
Così
deciso in Bologna, nella camera di consiglio del 22 novembre 2003.
IL
RELATORE IL PRESIDENTE
f.to Luigi Di Murro f.to
Giovanni D'Antino Settevendemmie
Depositata in Segreteria il 01/03/2004
IL
DIRIGENTE
f.to
Dott.ssa Valeria Sama