Sent.
n. 202/2004/E.L.
REPUBBLICA
ITALIANA
In
Nome Del Popolo Italiano
LA
CORTE DEI CONTI
Sezione Giurisdizionale per
la Regione Basilicata
composta dai seguenti Magistrati:
Dott. Salvatore
NOTTOLA Presidente
Dott. Vincenzo PERGOLA Consigliere
Dott. Giuseppe
TAGLIAMONTE 1° Referendario
Rel.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di
responsabilità recante il n. 5671/EL del registro di segreteria, instauratosi a
seguito di atto di citazione del Procuratore Regionale del 22.10.2002;
nei confronti di
LATRONICO Cosimo, MANOLIO
Francescantonio, BATTAFARANO Giuseppe, BUCCINO Antonio e GIZZI Pasquale – rappresentati e difesi, rispettivamente,
dagli avv.ti Gennaro NOTARNICOLA, Rocco MONTAGNA, Vincenzo PAVESE, Franco
GAGLIARDI LA GALA e Monica NARDULLI, Giacomo MARCHITELLI E Gianfranco CASCELLA,
e domiciliati presso gli studi ubicati
in Potenza, al C.so Giuseppe Garibaldi presso lo studio dell'avv. Gerardo
PEDOTA (avv. Gennaro NOTARNICOLA), in Nova Siri, Via La Manna n. 3 (avv. Rocco
MONTAGNA), in Policoro
alla Via
Dolomiti n. 6 (avv. Vincenzo PAVESE), in Potenza al C.so
XVIII Agosto n. 2 presso lo studio dell'avv. Luigi PETRONE (avv.ti
Franco GAGLIARDI LA GALA e Monica NARDULLI) ed in Matera alla Via Lucana n. 155
(avv.ti Giacomo MARCHITELLI e Gianfranco CASCELLA).
Uditi, nella pubblica
udienza del'11 maggio 2004, il 1° Referendario relatore Dott. Giuseppe
Tagliamonte, il Pubblico Ministero nella persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Ernesto Gargano,
nonché, in rappresentanza e difesa dei convenuti, gli avv.ti Gennaro NOTARNICOLA,
Vincenzo MONTAGNA, presente in udienza su delega dell'avv. Rocco MONTAGNA,
Vincenzo PAVESE, Monica NARDULLI e l'avv. Giacomo MARCHITELLI; con l'assistenza
del segretario Maria Anna Catuogno;
Visti tutti gli atti e i
documenti di causa, nonchè le conclusioni rassegnate dalle parti, come da verbale d'udienza;
Considerato in
FATTO
Con atto di citazione
emesso in data 22.10.2002, preceduto da
rituale invito a dedurre ex art. 5 l. 19/94, emesso in data 4 aprile 2002, la
Procura Regionale della Corte dei Conti per la Basilicata evocava in giudizio
i signori LATRONICO Cosimo (Sindaco pro
tempore del Comune di Nova Siri dal 18.7.1980 al 6.5.1990), MANOLIO
Francescantonio (Assessore ai Lavori Pubblici del medesimo Comune dal 18.7.1980
al 24.6.1985), BATTAFARANO Giuseppe
(Assessore ai Lavori Pubblici del medesimo Comune dal 25.6.1985 al 6.5.1990),
BUCCINO Antonio (responsabile dell' U.T.C. del Comune
di Nova
Siri dal 14.12.1981 al 19.10.1984) e GIZZI
Pasquale (responsabile
dell'U.T.C. del medesimo
Comune dal 20.12.1984 al 9.10.1990), chiedendone la condanna al pagamento, in
favore dell'Erario, e ciascuno per la parte di propria rispettiva
partecipazione, della somma di €.
336.977,99 nonché delle ulteriori somme da pagare a titolo di interessi su un
mutuo acceso presso la Cassa DD.PP. per la parte a carico del bilancio del
Comune di Nova Siri, oltre accessori di legge e spese.
L'azione di responsabilità
amministrativa originava da una vicenda espropriativa intercorsa tra il Comune
di Nova Siri (MT) ed i signori ORIOLI Giulio ed ORIOLI Dionisio.
Tale vicenda aveva inizio
quando l'Amministrazione Comunale di Nova Siri, al fine di costruire un
edificio scolastico, con delibera di G.M. del 15.6.1983, autorizzava
l'occupazione d'urgenza dei suoli di proprietà dei predetti signori ORIOLI,
senza, tuttavia, completare e definire il procedimento ablatorio nel termine
previsto.
L'occupazione dei suoli
diventava, così, irreversibile con l'ultimazione dell'opera pubblica,
produttiva della c.d. “accessione invertita” in favore del Comune di Nova Siri,
e realizzatasi, secondo quanto
precisato dalla Procura Regionale nell'atto di citazione,
in data 21.5.1985.
Con atti di citazione
notificati in data 14.12.1988, i signori ORIOLI Giulio e Dionisio, al fine di
ottenere il risarcimento dei danni derivanti dalla occupazione dei suoli di
rispettiva proprietà per effetto della occupazione illegittimamente protrattasi, convenivano il Comune di
Nova Siri dinanzi al Tribunale di Matera che, con sentenza
depositata il 26.8.1996 (e riferita alla domanda di ORIOLI Giulio), condannava
l'Amministrazione Comunale di Nova Siri al pagamento della somma di €
85.525,26, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali a far data dal
16.6.1987.
Proposto appello avverso
detta sentenza, provvisoriamente esecutiva, le parti decidevano le transazioni
delle controversie pendenti in primo grado (ORIOLI Dionisio) ed in secondo
grado (ORIOLI Giulio).
In sede di transazione,
formalizzata in data 7.11.1997, il Sindaco del Comune di Nova Siri in carica riconosceva
ai signori ORIOLI “la maggiorazione del danno nella misura del 10% ai sensi
delle vigenti disposizioni di legge”.
Con l'approvazione di tali
atti di transazione veniva, così, riconosciuto un maggiore onere espropriativo,
ammontante a complessivi € 398.250,10, somma comprensiva di interessi
legali, rivalutazione monetaria e spese legali, da fronteggiarsi con
utilizzazione di un mutuo con la Cassa DD.PP. fatto gravare, per la percentuale
del 60%, sul bilancio dello Stato, e per la restante percentuale del 40% e
relativi oneri, a carico del bilancio del Comune di Nova Siri.
La Procura Regionale
individuava, così, il danno patito dal Comune di Nova Siri negli oneri
espropriativi eccedenti il valore venale del suolo illegittimamente occupato e
nelle somme corrisposte dal Comune di Nova Siri a titolo di interessi relativi
al mutuo contratto con la Cassa DD.PP..
Sulla scorta
di tali considerazioni fattuali e giuridiche
la Procura
Regionale emetteva, nei
confronti degli odierni convenuti, gli
inviti a dedurre di cui all'art. 5 comma 1 della 19/94.
Tutti gli invitati
provvedevano a trasmettere le rispettive considerazioni tendenti ad escludere
la propria responsabilità in ordine allo sviluppo ed alla definizione della
vicenda in esame, sostanzialmente affermando che il ruolo, temporalmente
delimitato, ricoperto dai medesimi, non si rivelava idoneo alla efficace
produzione del contestato danno.
Osservavano, altresì, anche
al fine di corroborare l'assunto della rispettiva estraneità ai fatti causativi
di danno, che l'occupazione dei suoli era da ritenersi ulteriormente prorogata
fino al 30 luglio 1990 per effetto di norme legislative emanate all'uopo.
Sottolineavano, ancora, l'esistenza, in quell'epoca (decennio 1980 – 1990) di
un clima di profonda incertezza normativa ed operativa involgente l'intera
tematica delle procedure ablatorie.
Tali affermazioni e
considerazioni venivano, altresì, ribadite nel corso dell'audizione personale
richiesta dal sig. BUCCINO e concordata con la Procura Regionale. Anche il sig.
GIZZI chiedeva di essere sentito personalmente, ma, benché ritualmente
convocato, non si presentava all'audizione fissata.
Le deduzioni formulate
dagli invitati non venivano, tuttavia, ritenute idonee dalla Procura Regionale
a consentire il superamento delle contestazioni addebitate sì da determinare la
conseguente emissione dell'atto di citazione sintetizzato “infra”.
Sosteneva la
locale Procura Regionale come il mancato
perfezionamento della procedura espropriativa introdotta con
l'occupazione d'urgenza dei suoli di proprietà dei signori ORIOLI, avesse di
fatto comportato, attraverso la irreversibile trasformazione del fondo, la
sottrazione del bene in danno dei soggetti privati e l'acquisto dello stesso in
favore del Comune di Nova Siri, secondo il meccanismo della c.d. “accessione
invertita” o “occupazione appropriativa”.
Procura attrice precisava
che il relativo danno andasse quantificato
sottraendo dalle somme riconosciute
in virtù della intervenuta transazione il valore del suolo ablato.
Sulla scorta di tale
ragionamento, la Procura, tenuto conto che la somma corrisposta “a seguito
dell'azione esperita in sede civile per ottenere il risarcimento del danno” era
stata determinata in € 477.472,76, e considerato, altresì, che il valore del
terreno valutato dal Giudice Civile ammontava ad € 140.494,77, fissava e
quantificava il danno arrecato all'Erario Comunale di Nova Siri in €
336.977,99: di tale danno chiamava a rispondere gli odierni convenuti in
quanto, a diverso titolo, ritenuti responsabili delle omissioni che impedirono
il regolare perfezionamento della procedura espropriativa.
A tale partita di danno si
aggiungevano, sempre secondo la prospettazione attorea, le somme pagate o da
pagarsi da parte del Comune di Nova Siri a titolo di interessi sul mutuo acceso
con la Cassa DD.PP. per la quota a carico del bilancio dell'Ente Comunale, e da
calcolarsi in base al piano di ammortamento del mutuo o, in subordine, in via equitativa
ai sensi dell'art. 1226 c.c..
Nello svolgimento dell'atto
di citazione la locale Procura Regionale evidenziava anche, richiamando
giurisprudenza della Corte dei Conti affermativa della responsabilità di
amministratori e dipendenti comunali coinvolti nell'articolazione
procedimentale riferita a casi analoghi di omesso perfezionamento di procedure
espropriative, che nei contestati comportamenti omissivi tenuti dal Sindaco,
dagli assessori preposti al settore e dai dirigenti dell'ufficio tecnico evocati
nel presente giudizio fosse ravvisabile il tratto della condotta gravemente
colposa, anche se da valutarsi in chiave distinta per ciascun apporto o
contributo effettivamente prestato, culminante nell'illegittima acquisizione
del bene al patrimonio comunale, riconducendo il complesso di tali
comportamenti a momenti di cattiva amministrazione o di “amministrazione
assolutamente insensibile ai criteri di una sana e corretta gestione
finanziaria”.
Una volta fissata l'
udienza di discussione del 13 marzo 2003, si costituivano nel rispetto dei
rituali termini gli odierni convenuti che, con memorie prodotte da parte dei
rispettivi difensori, contestavano recisamente il contenuto ed il tenore degli
addebiti formulati in atto di citazione, ribadendo, successivamente alla
formulazione di eccezioni di intervenuta prescrizione e di inammissibilità
della domanda per intervenuta decadenza dell'azione, le ragioni sottese
all'affermazione della insussistenza del danno ovvero della mancata
riconducibilità dello stesso alla condotta tenuta ed osservata dai convenuti
stessi durante un arco temporale caratterizzato, veniva ancora ribadito, da
importanti e decisive incertezze
normative che inevitabilmente non
potevano non tradursi in incertezze operative ed applicative
peraltro comprovate e suffragate da documentata attività amministrativa che, in
casi analoghi e sull'identica materia espropriativa, lasciavano chiaramente
trasparire l'assenza di indirizzi univoci da adottarsi in tema di fissazione di
indennità di esproprio, nell'attesa dell'intervento legislativo riordinatore
dell'intera materia.
Tali considerazioni
venivano anche spiegate ed ampliate nel corso del dibattimento da parte di
tutti i rappresentanti dei convenuti intervenuti nella discussione.
All'esito della predetta
udienza del 13 marzo 2003, il Collegio emetteva ordinanza volta
all'acquisizione di documenti e notizie riferite alla programmazione ed allo
sviluppo dei lavori di realizzazione dell'edificio in argomento, ed idonei a
chiarire l'effettiva esistenza sui suoli espropriati del manufatto stesso,
circostanza, questa, sulla quale emergeva, sulla scorta degli atti acquisiti,
contrasto di affermazioni.
Il successivo 23 giugno
2003 l'Ufficio di Segreteria del Comune di Nova Siri provvedeva a depositare presso
la Segreteria di questa Sezione Giurisdizionale gli atti relativi alla
progettazione dell'opera, i verbali di immissione nel possesso dei terreni
espropriandi di proprietà di Giulio e Dionisio ORIOLI, nonché i certificati
attestanti la regolare esecuzione e l'ultimazione dei lavori di costruzione
dell'edificio scolastico.
Il Segretario Comunale di
Nova Siri ribadiva anche gli aspetti salienti della vicenda espropriativa,
e da
questa Corte dei conti già conosciuti
attraverso la ricostruzione operata dall'esame della
documentazione disponibile, attribuendo ad un errore del Tecnico incaricato della redazione della perizia
nell'interesse del Tribunale di Matera la contrastante, e rilevata,
affermazione sulla esistenza dell'edificio scolastico che risultava, comunque,
effettivamente realizzato.
All'odierna udienza di
discussione tanto i difensori dei convenuti quanto il Pubblico Ministero
richiamavano e ribadivano contenuto e
forza dei rispettivi scritti di causa, insistendo per l'accoglimento delle richieste
ivi formulate.
DIRITTO
L'odierna domanda
risarcitoria formulata dalla locale Procura Regionale pone all'attenzione della
Sezione l'ammissibilità della riconducibilità alla condotta omissiva contestata
ad amministratori e funzionari tecnici del Comune di Nova Siri in carica nel
decennio 1980-1990 dei danni patiti dal Comune stesso per effetto della mancata
definizione delle procedure espropriative di due terreni, e preordinate alla
realizzazione di una scuola elementare: il mancato perfezionamento dell'iter
ablatorio generava, così l'insorgenza di un contenzioso civile che, pienamente
“legittimato” dalla intervenuta “accessione invertita” di beni inizialmente
occupati dalla P.A., induceva, sul finire degli anni '90, l'Amministrazione
comunale successivamente in carica a formare negozi di transazione con i
soggetti illegittimamente espropriati al fine di scongiurare e neutralizzare
gli effetti, valutati oltremodo dannosi per le finanze comunali, verosimilmente derivanti dalla relativa
soccombenza nel
giudizio civile.
In conseguenza dei suddetti
atti di transazione, approvati con rituale Delibera consiliare del 18.11.1997,
n.63, il Comune di Nova Siri si gravava di un maggiore onere espropriativo,
pari ad € 398.250,10, comprensivo di interessi legali, rivalutazione monetaria
e spese legali, che veniva corrisposto a soggetti espropriati grazie ad un
finanziamento all'uopo richiesto alla Cassa DD.PP.
Il Pubblico Ministero
individuava così in tali somme – aumentate anche degli interessi da
corrispondersi alla Cassa DD.PP. in virtù del mutuo contratto – il danno
economico subito dal Comune di Nova Siri a causa del mancato perfezionamento
nei termini normativamente previsti delle procedure espropriative in argomento.
Il Collegio osserva –
primariamente – che preliminare ad ogni valutazione degli aspetti sunteggiati
come integranti la fattispecie di danno portata al proprio giudizio, si riveli
l'esame delle eccezioni sollevate dai convenuti per contestare la sussistenza
della giurisdizione di questa Corte dei conti e l'azionabilità della pretesa
risarcitoria sì come instaurata dalla parte pubblica, ed assertamente ritenuta
inficiata, e dunque invalidata, da decadenza – derivante da violazione
dell'art.5 della legge n.19 del 1994 – e prescrizione del relativo diritto –
discendente dalla violazione dell'art.1, comma 2, della legge n.20 del 1994, sì
come modificato dalla successiva legge n.639 del 1996.
In ordine al contestato
difetto di giurisdizione della Corte dei conti – rappresentato dagli avvocati
MARCHITELLI e CASCELLA nella
memoria di costituzione
prodotta nell'interesse del
sig. Pasquale
GIZZI – il Collegio osserva, ribadendo un indirizzo
giurisprudenziale ormai consolidato (Sez.I n.245 del 26.11.1990 e, da ultimo, Sez.
I n.34/A del 17.2.1999) come le norme modificatrici della giurisdizione, quale
l'art.58, comma 1, della legge n.142 del 1990 al quale la difesa si riferisce
per contestare la conoscibilità dei fatti per cui è oggi causa da parte della
Corte dei conti, essendosi tali fatti verificati prima della entrata in vigore
della suddetta norma, sono di immediata applicazione, “indipendentemente
dall'epoca in cui l'evento dannoso si è verificato o posta la relativa domanda
giudiziale, nonché dalla circostanza che il giudice adito fosse per l'innanzi
carente di giurisdizione”. In sostanza, dunque, con l'entrata in vigore della
norma contenuta nell'art.58 della legge n.142 del 1990 tutte le ipotesi di
danno erariale arrecate agli enti locali restano attratte nella sfera di
cognizione del giudice della Corte dei conti.
In ordine all'eccezione di
decadenza dell'azione, per essere stato, l'atto di citazione emesso oltre il
termine di 120 giorni decorrenti dalla scadenza del termine per la
presentazione delle deduzioni da parte del presunto responsabile del danno,
giusta il disposto dell'art.5, comma 1, della legge n.19 del 1994, la Sezione
evidenzia come la prospettata eccezione si fondi sulla inapplicabilità alla
regola procedimentale “de qua” della previsione della sospensione feriale di
cui all'art.1 della legge 7.10.1969, n.742: tale assunto interpretativo risulta
smentito e contraddetto da numerosa giurisprudenza (Sez. Lombardia
7.1.2002,n.2; Sez. Lazio 19.10.2001, n.3799 e 19.11.2001, n.4129) secondo la
quale, con osservazione che
si ritiene di
condividere, in
virtù della sua natura
processuale, il termine di 120 giorni prescritto per l'emissione
dell'atto di citazione è assoggettato al regime della sospensione feriale
disciplinata dalla suddetta legge.
Per quanto poi concerne la
pur eccepita prescrizione dell'azione di responsabilità, contenuta, al pari
della precedente eccezione, in tutte le memorie di costituzione prodotte dagli
odierni convenuti, e fondata sulla identificazione del fatto dannoso, dal quale
l'art.1, comma 2, della legge n.20 del 1994 (come sostituito dall'art.3 della
legge n.639 del 1996) fissa la decorrenza del termine quinquennale per il
valido esercizio della stessa, con la sentenza del Tribunale Civile di Matera
del 1996, la Sezione si limita, anche in questo caso, a richiamare la ormai
pacifica e consolidata giurisprudenza della Corte die conti, da condividersi
integralmente, secondo la quale, ai fini della individuazione del “dies a quo”
della prescrizione, il “fatto dannoso” non può non coincidere con l'effettivo depauperamento delle risorse
dell'Ente locale, che si realizza in concreto con il pagamento in favore del
terzo, ovvero, in caso di transazione, con la stipulazione della stessa tra i terzi
danneggiati e l'Ente locale: in ambedue le ipotesi prospettate, pur stabilenti
tempi di decorrenza iniziale diversi, il diritto fatto oggi valere da parte
attrice con l'atto di citazione in esame risulta utilmente azionato (Sez. II
Centrale 3.2.1999, n.13/A e Sez. III Centrale n.177/A del 28.5.2002).
Il sig. Pasquale GIZZI
prospetta, poi, la nullità dell'atto di citazione in quanto emesso in assenza
della rituale audizione personale contemplata
dal già richiamato
art.5 della legge n.19
del 1994, da
questi richiesta nelle
deduzioni trasmesse in riscontro al relativo invito senza – si sostiene da
parte del convenuto odierno – esito alcuno; tale circostanza risulta invece
smentita dalle affermazioni svolte dal Pubblico Ministero nell'atto di
citazione di cui è causa, dove viene registrata la mancata presentazione del
GIZZI all'invito per l'audizione effettivamente richiesta, e dall'Ufficio della
locale Procura Regionale fissata per il giorno 29 maggio 2003.
Invero, osserva il
Collegio, dalla documentazione acquisita al fascicolo processuale si evince che
con lettera raccomandata, corredata da avviso di ricevimento recante la
restituzione della stessa all'Ufficio di Procura “per non curato ritiro e
compiuta giacenza”, il GIZZI era stato ritualmente invitato all'audizione
personale per il giorno 29.5.2002: la mancata definizione di tale ulteriore
adempimento istruttorio, sì come consacrata nel relativo verbale all'uopo
formato, non è dunque imputabile ad alcun inadempimento procedimentale
riconducibile all'Organo titolare dell'azione pubblica, alla cui iniziativa non
ha invece assicurato il dovuto riscontro il convenuto che la stessa aveva, come
da rito, sollevato. Le doglianze espresse sul punto dal GIZZI sono così da
respingere.
Una volta esaminate – e
respinte – le questioni pregiudiziali e preliminari eccepite dalla difesa dei
convenuti, il Collegio si sofferma sulla condotta osservata dagli
amministratori e dai funzionari tecnici del Comune di Nova Siri nella gestione
della vicenda espropriativa dei terreni di proprietà di Giulio ORIOLI e
Dionisio ORIOLI, al fine di valutare
la sussistenza e
la qualità dell'apporto causale dagli stessi
portato, in ragione della carica rispettivamente ricoperta in quegli anni, nella
verificazione del danno patito dal comune stesso per effetto della mancata
definizione delle procedure ablatorie.
Il riferimento operativo e
temporale iniziale da considerare è costituito dall'immissione nel possesso dei
suoli di proprietà dei signori ORIOLI, autorizzata con deliberazione n.195 del
15.6.1983: da questo momento i suoli suddetti venivano occupati d'urgenza, al
fine di consentire l'inizio dei lavori di costruzione della Scuola elementare.
Il provvedimento di
occupazione d'urgenza, per propria natura temporalmente limitato, doveva, nella
stessa previsione amministrativa, trasformarsi in provvedimento di
espropriazione nei successivi quattro anni che, per effetto di proroghe
normative “medio tempore” intervenute ed automaticamente operative, venivano
portati a sette, con scadenza finale al 15.6.1990.
In tale arco temporale, di
apprezzabile durata per iniziare e concludere la procedura espropriativa
attivata con la ricordata occupazione d'urgenza, non risulta posto in essere
alcun atto e alcuna iniziativa volta a creare quanto meno una ipotesi di
definizione provvedimentale o negoziale, nel rispetto della normativa di
settore che, se pure sensibilmente vulnerata dall'intervento della Corte
Costituzionale nello specifico profilo riguardante la determinazione
dell'indennità di espropriazione, continuava ad esplicare la sua efficacia in
ordine al rispetto ed all'osservanza di necessari passaggi successivi
all'immissione in possesso e comunque preordinati al corretto esercizio della
funzione – o potestà – ablatoria riconosciuta dalla legge
all'Amministrazione comunale
procedente.
Ci si riferisce alla
procedura per la determinazione e l'offerta dell'indennità di occupazione,
ovvero, ancora, al procedimento per la offerta di una indennità provvisoria, in
ordine alla cui definizione la normativa in vigore prevedeva l'espletamento di
specifici rimedi finalizzati a risolvere le eventuali, e nella gran parte dei
casi inevitabili, controversie.
Ciò che invece evidenzia lo
sviluppo della vicenda all'odierno esame, circostanza peraltro confermata dalla
documentazione acquisita al fascicolo e dallo stesso contenuto delle memorie
difensive prodotte, è la totale assenza di ogni “segnale amministrativo” – sia
pure sotto il profilo della forma contenziosa- proprio della procedura diretta
all'espropriazione.
La oggettivamente complessa
tematica del procedimento ablatorio ha sovente posto in rilievo le difficoltà
finanziarie successivamente insorte alla iniziale occupazione d'urgenza dei
suoli, e legate alla necessità di reperimento di fondi a tal fine destinati ed
oggetto di iniziale errata previsione, ovvero l'improvviso arresto o
rallentamento dell'”iter” amministrativo in presenza di forti contenziosi
creatisi sulla determinazione della indennità di espropriazione definitiva da
corrispondersi ai soggetti privati incisi dal provvedimento autoritativo di
sottrazione del bene: tali accertamenti, inseriti e qualificati in contesti
procedimentali per propria natura esposti ad oscillazioni operative e normative
– come anche questa Sezione ha avuto modo di affermare in passato - hanno
spesso determinato nel
funzionamento
degli Uffici amministrativi e tecnici preposti alla cura di tale
settore sensibili ritardi nel perfezionamento delle procedure espropriative con
inevitabile produzione di maggiori oneri finanziari che sono poi stati oggetto
di specifico ed appropriato esame da parte della Corte dei conti per
l'accertamento delle eventuali responsabilità.
Nel caso in esame, al
contrario di quanto spesso verificatosi in analoghe vicende, la pur generica
esimente fondata sulla incertezza della indennità di espropriazione – creata
dalle sentenze della Corte Costituzionale n.5 del 1980 e n.223 del 1983 – è
stata dagli odierni convenuti posta a presidio giustificativo non di un
rallentamento o di un ritardo nell'espletamento delle iniziative e dei compiti
che agli stessi incombevano, bensì quale ragione di salvezza di un
comportamento assolutamente inerte, caratterizzato da macroscopica e sprezzante
negligenza operativa, ed agevolmente decifrabile come assoluto ed
ingiustificato disinteresse verso una scelta amministrativa rilevante e certamente importante per la
ordinaria gestione di un piccolo comune quale quello di Nova Siri.
Su tale ultimo aspetto il
Collegio mostra quindi di condividere le considerazioni formulate dal Pubblico
Ministero nell'atto di citazione per cui è oggi causa e relative alla “estrema
rilevanza” dell'espropriazione, in quanto istituto capace di incidere “profondamente sulla libertà della persona,
sottraendogli quello che è il suo più esclusivo diritto nella sfera patrimoniale,
il diritto di proprietà garantito dalla Costituzione…”; e lo spessore
amministrativo e
“politico-sociale”, osserva
ancora il Collegio, si
caratterizza di
ancora maggiore rilievo nella realtà gestionale ed operativa di
una piccola comunità civica dove l'adozione di una procedura di occupazione
d'urgenza finalizzata alla espropriazione di beni privati rappresenta un
momento di amministrazione certamente esorbitante dalla ordinaria cura degli
affari comuni, e verso il quale, pertanto, appare necessario profondere, in
virtù del peso degli interessi in comparazione, speciale impegno ed attenzione.
Di tale “modello
amministrativo” – osserva il Collegio – non v'è alcuna traccia o segnale nella
condotta tenuta dagli amministratori e dai funzionari tecnici del Comune di
Nova Siri che, al contrario, completamente disinteressandosi degli sviluppi da
assicurare alla disposta occupazione d'urgenza dei suoli, hanno nella specie
evidenziato non solo una gravemente colpevole ignoranza di fondamentali norme
informanti un delicato settore dell'azione amministrativa, ma anche una
scarsissima – o del tutto assente – sensibilità verso un momento di qualificato
contatto tra Pubblica Amministrazione e cittadino che, in quanto destinato a
modificare d'imperio i relativi assetti proprietari, si manifesta certamente
come uno dei segnali più alti ed autorevoli dell'esercizio della potestà
autoritativa della legge riconosciuta al potere pubblico.
Dopo essersi soffermata
sulla illustrazione della condotta gravemente omissiva, ed improntata ad
assoluto disinteresse e dispregio delle più elementari regole di corretta e
lineare amministrazione, registrata nel caso che ne occupa, la Sezione si cura
ora di individuare in concreto i centri
di imputazione dei
comportamenti oggetto di
riscontrata
contestazione, al fine di verificare la esigibilità dei diversi e
non osservati atteggiamenti di “buona amministrazione”da parte dei convenuti
odierni, inseriti tanto nella organizzazione di governo del Comune di Nova Siri
– LATRONICO, MANOLIO e BATTAFARANO – quanto in quella gestionale, o esecutiva,
o tecnica – BUCCINO e GIZZI – e che, all'epoca dei fatti di causa, gestì la
procedura ablatoria.
Nella ricerca degli esatti
criteri di imputazione del danno, il Collegio osserva come nel caso concreto
sottopostogli all'odierno esame non sia possibile accedere al principio della
separazione delle funzioni fra organi di gestione ed organi di governo, nelle
forme e nei modi in cui tale principio ha trovato e trova applicazione nella
giurisprudenza della Corte dei conti a seguito della nuova conformazione della
organizzazione amministrativa degli Enti locali disegnata dalle leggi di
riforma succedutesi a partire dagli anni novanta.
Invero, vigenti le norme
organizzative ed attributive di compiti e funzioni “ante” legge n.142 del 1990,
n.29 del 1993, n.75 del 1995 e fino ad arrivare al recente Testo Unico n.267
del 2000, il dovere di vigilanza del Sindaco sul funzionamento degli
Uffici comunali, unito al dovere-potere di coordinamento e verifica
dell'attività delegata agli assessori preposti alla cura di specifici settori
amministrativi di rilievo,così come il dovere dell'assessore delegato dal
Sindaco allo specifico ramo operativo di curare e definire gli affari
amministrativi riconducibili allo stesso, si proponevano come assorbenti delle
relative competenze e funzioni rimesse agli Uffici tecnici di settore, i quali
non
erano pertanto titolari di poteri gestionali o di doveri di
iniziative tali da rendere le proprie scelte autonomi momenti o occasioni di
imputazione di responsabilità gestionale, così come, invece, oggi previsto. Ed
allora, il rispetto delle specifiche competenze degli uffici comunali contro le
diverse competenze degli organi elettivi, declinato secondo l'impianto normativo
ed organizzativo in vigore all'epoca dei fatti di causa, impone a questo
Giudice, per quanto si è spiegato sopra,
di riferire a questi ultimi – Sindaco ed Assessori delegati alla cura
dei Lavori pubblici – le responsabilità discendenti dalla mancata definizione
di una procedura ablatoria che è prodromo necessario e funzionalmente collegato
alla realizzazione dell'opera pubblica.
L'impianto motivazionale
fatto proprio da questo Giudice per escludere la responsabilità dei titolari
degli uffici tecnici – BUCCINO e GIZZI – del Comune di Nova Siri nella
produzione del danno per cui è causa rende superfluo l'esame delle eccezioni
prospettate dai medesimi convenuti sulle diverse qualifiche rivestite
nell'adibizione ai rispettivi posti di funzione, e richiedenti, di conseguenza,
un diverso livello di esigibilità di condotta e di risultato e sulla inidoneità
del tempo di titolarità dell'incarico, con riferimento all'ing. BUCCINO,
responsabile dell'UTC dal 14.12.1981 al 19.10.1984, alla produzione del contestato
danno: osservazione che si rivelava particolarmente incisiva e pregnante atteso
che dal momento dell'immissione in possesso dei suoli – 16.6.1983 – alla
cessazione della carica di responsabile dell'UTC – 19.10.1984 – l'ing. BUCCINO
avrebbe disposto di un ridottissimo spazio temporale per promuovere e definire
il procedimento ablatorio, “spatium agendi” certamente ininfluente
se valutato nel contesto dei sette anni in cui l'azione amministrativa
demandata agli organi di governo dell'Ente locale avrebbe potuto dispiegare
compiutamente i propri effetti.
L'ultimo degli elementi che
il Collegio deve farsi carico di esaminare, al fine di valutare l'intervenuta
integrazione della fattispecie concreta produttiva di responsabilità
amministrativa, è quello riferito al danno sì come patito dal Comune di Nova
Siri, tanto nella dimensione “ontologica” quanto (in quella) quantitativa.
Le conclusioni raggiunte
dalla locale Procura regionale nel percorso argomentativo finalizzato alla
determinazione del contestato danno fanno riferimento a quanto corrisposto – a
seguito delle intervenute transazioni – ai signori Giulio e Dionisio ORIOLI (€
477.472,76) ed al valore attribuito “al terreno” dalla sentenza del Giudice
civile (€ 140.494,77) per
ricavare, sottraendo dal primo dato finanziario il secondo, l'entità del danno
patito dal Comune di Nova Siri.
La Procura Regionale ha in
sostanza ritenuto di non considerare “danno” il valore attualizzato del terreno
sì come determinato dal tribunale Civile di Matera, in considerazione che il
predetto importo costituiva il valore dell'immobile comunque acquisito.
Nella sentenza del Giudice
civile di cui sopra il passaggio della proprietà del terreno tra il sig. Giulio
ORIOLI ed il Comune di Nova Siri si intende perfezionato alla data del
16.6.1987, quando, allo scadere del quadriennio fissato nel provvedimento
autorizzatorio dell'immissione in possesso del terreno stesso da parte del
Comune di
Nova Siri, l'occupazione d'urgenza diventò illegittima a causa del
mancato perfezionamento della procedura espropriativa cui la prima era
preordinata.
La Sezione, aderisce a
siffatta tesi argomentativa, diretta, si ripete, ad eliminare dalla partita di
danno quanto effettivamente costituito da arricchimento del patrimonio
immobiliare del Comune di Nova Siri, pur se determinato da parametri valutativi
utilizzati dal Giudice Civile (valore venale dei suoli) difformi da quelli
propri della procedura espropriativa che all'epoca dei fatti era interessata
dalla iniziale fase di “rimodellamento”. Ed in esecuzione della valutazione
determinata nella più volte richiamata sentenza del Giudice civile, riferita al
terreno di proprietà di Giulio ORIOLI, si ricava che il valore unitario, per
metro quadrato, dei terreni espropriati ai fini della determinazione della
“giusta”indennità è pari a £.36.702. Tale valore va moltiplicato per la
superficie effettivamente accertata come intestata a Giulio ORIOLI, e pari a
mq.3.573, e non a mq.4.512 come invece indicato dal Tribunale Civile di Matera,
e per quella intestata a Dionisio ORIOLI, e pari a mq.2.900: dalle suddette
operazioni si evince che, sulla scorta dei criteri adottati dal Tribunale
Civile di Matera e fatti propri dal Pubblico Ministero odierno attore, il
“valore del terreno”, “recte”: dei terreni, illegittimamente espropriati è pari
a £.237.572.046. Sottraendo tale somma, costituente, si ripete, il valore
effettivo dell'arricchimento immobiliare del Comune di Nova Siri conseguente
all'appropriazione dei due terreni comunque ottenuti, dall'importo delle
spese sostenute dal
Comune medesimo per
soddisfare, attraverso le intervenute transazioni, le ragioni
creditorie dei soggetti incisi dai procedimenti ablatori illegittimi, e pari a
£.924.516.177 (€ 477.472,76), si ricava che il danno sofferto dal Comune di
Nova Siri ascende a £.686.944.131.
Sul danno così determinato
e ripartito in capo ai singoli convenuti ritenuti responsabili della produzione
del medesimo, la Sezione ritiene doveroso operare il potere riduttivo che dalla
legge le è rimesso.
L'ampio uso che di esso il Collegio intende fare
necessita di alcune considerazioni fondamentali in ordine alla “ratio” che allo
stesso è sottesa.
Una volta affermato che il
potere riduttivo non si riduce ad una benevola e graziosa riduzione dell'addebito,
traducendosi, al contrario, nella necessità di una determinazione concreta del
“quantum” dovuto dal soggetto riconosciuto responsabile attraverso un
procedimento di graduazione della responsabilità (e non della sola colpa) anche
con riferimento alla gravità accertata della colpa, questo Giudice, facendo
proprie le osservazioni svolte sul punto dalla Corte costituzionale con la
sentenza n.340 del 2001, ritiene di involgere nel descritto procedimento
valutativo non solo la gravità della colpa, ma anche il danno effettivamente
cagionato, ed ancora le capacità economiche dei soggetti responsabili,
relazionate, queste, allo stesso danno prodotto e sovente disallineate rispetto
ad un criterio di attendibile, verosimile ed esigibile proporzionalità.
La motivata affermazione della responsabilità, ad avviso del
Collegio, non elide la possibilità dell'uso del potere riduttivo anche nella
misura
più ampia, soffermandosi la prima, per quanto detto “infra”, sulla
inescusabile condotta omissiva registratasi nel corso del procedimento
espropriativo, e pertanto meritevole di una valutazione di riprovevolezza
contenente una indubbia valenza “sanzionatoria”, ed il secondo invece riposante
sulla necessità, di derivazione pubblicistica, di adeguare e proporzionare l'addebito
all'alea necessaria che caratterizza l'attività di coloro che sono chiamati ad
operare nella pubblica amministrazione, e discendente dalla complessità
organizzativa e funzionale della stessa. (Così, SS.RR. C.d.c. n.662/A del
19.4.1990).
Presupposto indefettibile,
ad ogni modo, per il corretto esercizio del potere in parola, è quello
costituito da una obbiettiva difficoltà interpretativa di norme da applicare
ovvero dall'esistenza di condizioni oggettivamente idonee ad indurre l'agente
in un convincimento inesatto.
Nell'ambito delle descritte
premesse si collocano, così, le considerazioni, riferite al caso all'odierno
esame, sulle incertezze operative, e prima ancora interpretative, relative ai
criteri esatti di determinazione dell'indennità di espropriazione a seguito dei
noti interventi demolitori della Corte Costituzionale dei primi anni ottanta,
quando si attendeva l'adozione di interventi legislativi diretti a determinare,
nella materia “de qua”, ragionevoli oneri finanziari per i
Comuni, le cui previsioni
iniziali di spesa per la realizzazione di interventi di pubblica utilità si
erano rivelate, per effetto della caducazione
delle norme operate dal Giudice delle Leggi in materia di
criteri determinativi delle indennità di espropriazione dovute,
non più attendibili e non più rispettabili: “una siffatta situazione non poteva
che ispirare posizioni di attesa e resistenze, negli organi rappresentativi e
nella pubblica opinione locale, ad impegnare nuove spese a carico dei non
floridi bilanci degli enti locali” (Sez.II Centrale n.352/2002/A del 2.12.2002
affermativa, peraltro, di responsabilità amministrativa degli amministratori in
un caso analogo).
Le perplessità e le
difficoltà per gli operatori amministrativi erano dunque reali, così come le
difficoltà economiche date dal lievitare delle spese per gli oneri
espropriativi riferiti al valore venale dei beni, valore non valutato, e non
valutabile nei progetti approvati inizialmente.
Lo stesso Giudice civile,
del resto, nella propria decisione, mostra di non tenere in alcun conto le
proroghe legislativamente disposte dei tempi di occupazione d'urgenza dei
suoli, inevitabilmente riverberatisi sul momento definitorio dell'accessione
invertita che andò a verificarsi, secondo l'argomentazione offerta dal
Tribunale di Matera non con la effettiva realizzazione dell'opera, ma con la
scadenza dei termini della occupazione legittima.
La suesposte
considerazioni, anche se non capaci di eliminare radicalmente ed assolutamente
i profili di responsabilità connotati da colpa
grave, propri dei
comportamenti degli Organi
amministrativi
del Comune di Nova Siri per le ragioni svolte innanzi, si rilevano
idonee a consentire in misura sensibile l'esercizio del potere riduttivo, e di
sgravare del 50% (cinquanta per cento) la misura del risarcimento stabilita da
questa Corte dei conti verso ognuno dei convenuti ritenuti responsabili del
danno.
Nella medesima descritta
logica determinativa della misura risarcitoria da porre a carico di ciascuno
dei convenuti di cui è stata accertata la responsabilità, la Sezione ritiene di
non dover addebitare ad essi il danno costituito, nella prospettazione attorea,
dai maggiori oneri derivanti dagli interessi corrisposti o da corrispondersi in
virtù dell'accesso al Mutuo con la Cassa DD.PP., e finalizzato a finanziare la
spesa derivante dalle formate transazioni.
Il danno addebitabile
risulta, pertanto, sulla scorta delle suesposte considerazioni, pari ad €
354.777,00 (trecentocinquantaquattromila= settecentosettantasette/00):
- tale somma va divisa tra i tre convenuti condannati;
- la misura di risarcimento a ciascuno
attribuita è pari ad
€ 118.259,00
(centodiciottomiladuecentocinquantanove/00);
- la predetta somma, per effetto delle
argomentato potere riduttivo, viene rideterminata in € 59.129,00
(cinquantanovemila= centoventinove/00), giusta la riduzione del 50%.
P.Q.M.
La Corte dei conti, Sezione
Giurisdizionale per la Regione Basilicata, nel giudizio di responsabilità
recante il n. 5671/EL del registro di segreteria nei confronti di
LATRONICO Cosimo, MANOLIO
Francescantonio, BATTAFARANO Giuseppe, BUCCINO Antonio e GIZZI
Pasquale, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente
pronunciando, così decide:
A) CONDANNA i convenuti
LATRONICO Cosimo, MANOLIO Francescantonio, BATTAFARANO Giuseppe al pagamento in
favore dell'Erario della somma di € 59.129,00 ciascuno, comprensiva della
rivalutazione monetaria e degli interessi legali, questi ultimi, comunque,
decorrenti dalla data della pubblicazione della presente sentenza e fino
all'effettivo soddisfo;
B) ASSOLVE i convenuti BUCCINO Antonio e
GIZZI Pasquale dalla domanda attrice.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in € 782,14 (Euro settecentoottantadue/14).
Così deciso in Potenza, nella Camera di Consiglio dell'11 maggio 2004
Il Relatore Il Presidente
Dott. Giuseppe
TAGLIAMONTE Dott. Salvatore
NOTTOLA
F.to Giuseppe
Tagliamonte F.to
Salvatore Nottola
Depositata in Segreteria il
06.07.2004
Il
Dirigente
F.to
Armando Vocca