REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE DEI CONTI - SEZ. II GIURISDIZIONALE
CENTRALE
costituita dai
magistrati
dr. Tommaso de
Pascalis Presidente
dr. Mario Casaccia Consigliere
dr. Camillo Longoni Consigliere relatore
dr. Giovanni
Piscitelli Consigliere
dr. Angelo Antonio
Parente Consigliere
ha pronunciato la
seguente
nel giudizio di
responsabilità iscritto al n. 15276 del registro di Segreteria e promosso con
atto d'appello depositato il 25.3.2002 dal Procuratore Regionale per la
Campania avverso la sentenza n. 147/2001 del 18.5-8.6/28.12.2001 della Sezione
giurisdizionale di quella regione e contro il sig. ERRA Vincenzo.
Visto il predetto atto
d'appello;
Vista la sentenza
impugnata;
Vista la difesa
dell'appellato;
Visti gli altri atti e documenti di causa;
Uditi, alla pubblica
udienza del 18 marzo 2004, il relatore cons. Camillo Longoni, il Pubblico
Ministero nella persona del V.Procuratore Generale dott. Angelo De Dominicis e
l'avv. Ruggiero Musio per l'appellante;
Ritenuto in
FATTO
A seguito di una serie
di vicende concernenti l'espletamento del servizio di vigilanza di alcuni
edifici pubblici affidato nel 1980 dal Comune di Mercato S. Severino alle ditte
“CVM” e “Supervigile”, il Consiglio Comunale approvava con deliberato n. 164
del 21.3.1985 una transazione concordata dal Sindaco con le ditte creditrici il
12.10.1984 presso la Prefettura di Salerno. Per effetto della transazione in
parola il debito del Comune, che era pervenuto alla cifra di L. 1.386.991.484 e
di L. 267.264.000 nei confronti rispettivamente della ditta Supervigile e della
ditta C.V.M., veniva rideterminato in L. 780.000.000 e in L. 150.000.000. La complessiva
somma di L. 900.000.000 doveva essere pagata nel corso degli esercizi
finanziari 1986, 1987 e 1988, previa apposita iscrizione annuale in bilancio
della somma di L. 300.000.000.
L'iniziativa
transattiva non ebbe, tuttavia, attuazione; sicché le ditte creditrici si
rivolsero all'Autorità Giudiziaria Ordinaria, la quale dispose il pagamento di
L. 200.506.156 a favore della ditta C.V.M. e di L. 2.912.625.732 a favore della
ditta Supervigile, per un totale di L. 3.903.131.000 (per capitale, interessi e
rivalutazione).
Ravvisando nella
maggiore somma rispetto alle transatte L.900.000.000 un danno erariale, Il
Procuratore Regionale per la Campania conveniva in giudizio l'allora Sindaco
Erra Vincenzo che aveva trascurato di dare esecuzione alla transazione, nonché
taluni assessori, che avevano adottato (assieme al sindaco Erra) alcuni
deliberati concernenti l'affidamento del servizio di vigilanza in argomento, e
il Segretario generale pro tempore dell'Ente.
Il giudizio, che ne
seguiva, si concludeva con sentenza n. 147/2001 del 18.5-8.6/28.12.2001 della
Sezione giurisdizionale per la Campania di assoluzione di tutti i convenuti per intervenuta sanatoria nei
riguardi dell'atto “primogeneo di affidamento” ai sensi dell'art. 4 del D.L.
57/1982, convertito con legge n. 187 del 1982, e per assenza - in buona
sostanza - di colpa grave circa la mancata esecuzione del deliberato n. 165 del
1985 relativo alla transazione.
Avverso la menzionata
sentenza la Procura Regionale campana ha proposto appello depositato il
25.3.2002 nei confronti soltanto del sig. Erra Vincenzo, che, quale sindaco pro
tempore, aveva la responsabilità dell'esecuzione della deliberazione consiliare
n. 164/1985 concernente l'autorizzazione a transigere con le due precitate
imprese. Ricorda, al riguardo, l'appellante che, ai sensi dell'art. 151 del
previgente T.U.L.C.P. n. 148 del 1915 “il sindaco, quale Capo
dell'Amministrazione comunale… esegue tutte le deliberazioni del Consiglio
tanto rispetto al bilancio, quanto ad altri oggetti, e quelle della Giunta, e firma
gli atti relativi agli interessi del Comune”.
Il sig. Erra, invece,
pur relatore della proposta transattiva (più che vantaggiosa per il Comune che
si vedeva ridurre il debito di ben il 50% nonché del peso degli interessi
legali), risulta aver omesso successivamente, senza alcun plausibile
motivo,l'attività consequenziale , rendendo così necessitato per le imprese
creditrici il ricorso all'A.G.O., esitato con una sentenza, la cui esecuzione
ha imposto al Comune l'erogazione dei paventati maggiori esborsi.
La Procura attrice
insiste, pertanto, sulla sussistenza della gravità del comportamento totalmente
inerte tenuto dal Sindaco successivamente all'approvazione della deliberazione
n. 164 del 1985.
Anche ammesso che
notifica ed elaborazione di una bozza transattiva spettassero ad altri Uffici,
il Capo dell'Amministrazione, a fronte della prevedibile conseguenza dannosa di
una mancata stipula dell'accordo transattivo, avrebbe dovuto impartire
direttive specifiche agli uffici per avviare a tempestiva soluzione la vicenda.
Né vale sostenere
quale esimente della responsabilità del sindaco Erra la circostanza che solo in
data 1.8.1986 era stato approvato il bilancio 1986 contenente l'indicazione
dello stanziamento relativo alla spesa del primo rateo della transazione,
sicché la transazione non poteva essere formalizzata ed eseguita prima di tale
data. Il Sindaco, infatti, ben avrebbe potuto egualmente stipulare la
transazione nel corso del 1985 prevedendo pagamenti a valere sull'esercizio
1986.
Conclusivamente, anche
se il sig. Erra è cessato dalla carica il 24.2.1986, egli aveva tutto il tempo
per stipulare la transazione, non risultando peraltro che dopo le elezioni del
maggio 1985 il nuovo Consiglio avesse revocato la deliberazione n. 164 del
1985.
La Procura appellante
ha, tuttavia, rideterminato in “minus” l'importo richiesto in citazione. Infatti, la somma di L. 3.903.131.000, richiesta
originariamente non solo risulta comprensiva di sorte capitale e rivalutazione
monetaria e interessi legali decorrenti dal 1.6.1986, data in cui l'Erra non
era più in carica nel Comune di Mercato S. Severino, ma è altresì costituita da
un maggiore esborso dovuto, oltre che dalla mancata transazione, anche a
condotte di altri soggetti, omissive (cioè di quanti si erano avvicendati nella
carica di Sindaco anteriormente all'azione giudiziaria) e commisive (di quanti,
cioè, avevano deliberato di procedere ad oltranza nella resistenza all'azione
giudiziaria intrapresa dalle società creditrici). Pertanto, considerato che la
somma capitale versata è pari a L. 1.654.255.484 contro le L. 900.000.000 che
si sarebbero potute pagare se la transazione fosse andata a buon fine, la
Procura appellante ritiene di dover rideterminare, per differenza, l'importo da
contestare all'ex sindaco Erra
proprio in L. 754.255.484.
oltre rivalutazione, interessi e spese
di giustizia.
Con memoria depositata
il 10.5.2003, il sig. Erra, rappresentato e difeso dall'avv. Ruggiero Musio, si
è costituito in giudizio, sostenendo l'inammissibilità e l'infondatezza
dell'atto di appello.
Osserva l'appellato
che, avendo il Procuratore Regionale dichiarato di condividere la sentenza
impugnata là ove afferma la carenza di antigiuridicità dei censurati
comportamenti per sopravvenuta sanatoria di cui all'art. 4 del D.L. 59/1982
convertito con legge 187/1982, l'appellante avrebbe prestato acquiescenza alla
sentenza con conseguente inammissibilità dell'appello.
Nel merito, l'appello
sarebbe, altresì, infondato. La difesa dell'ex sindaco Erra sottolinea al riguardo
che, affinché questi potesse procedere alla stipula della transazione era
necessario che si realizzassero le seguenti circostanze:
a - che la delibera
consiliare n. 164/85 fosse stata esaminata senza rilievi dell'organo regionale
di controllo e fosse divenuta, quindi, esecutiva;
b - che copia della
delibera, completa degli estremi di esecutività, fosse stata notificata alle
parti per la definitiva stipula della transazione;
c - che la
Ripartizione Bilancio e Finanze del Comune avesse provveduto all'iscrizione in
bilancio delle rate annuali delle somme da corrispondere mediante l'istituzione
di appositi stanziamenti a partire dal bilancio 1986;
d - che fosse stato
predisposto uno schema di atto di transazione per la successiva stipula.
Orbene, la delibera
era stata esaminata dal Co.Re.Co nella seduta del 4.5.85 ed approvata
condizionatamente alle risultanze del bilancio 1986. Il Co.Re.Co approvò il
bilancio 1986 redatto dal nuovo consiglio comunale, eletto a seguito delle elezioni
del maggio 1985, nella seduta del 22.9.1986; sicchè è a partire da tale data
che il Sindaco Erra avrebbe potuto utilmente eseguire il mandato ricevuto con
la delibera consiliare n. 166/85 di stipulare la regolare transazione. Ma a
tanto non poteva egli ottemperare, atteso che a partire dal 24.2.1986 il sig.
Erra non solo non era più sindaco , ma non ricopriva più nemmeno la carica di
consigliere comunale.
Se il danno al Comune
è derivato dalla mancata stipula della transazione, non si comprendono le ragioni
in base alle quali, alla luce delle oggettive situazioni sopradescritte, debba
rispondere il sig. Erra. Del danno avrebbero dovuto eventualmente rispondere
quei soggetti, succeduti al sig. Erra quali sindaci, che non hanno, a partire
dalla data d'approvazione del 1986, proceduto alla stipula della transazione.
Giova rimarcare che se il nuovo Consiglio comunale non avesse ritenuto di
approvare la spesa o il Co.Re.Co. avesse ritenuto illegittima la iscrizione in
bilancio della somma occorrente per la predetta spesa, la transazione che fosse
stata già stipulata, non avrebbe potuto essere onorata dal Comune.
In ogni caso non
ricorrono in concreto gli elementi subiettivi ed oggettivi idonei a legittimare
una pronuncia di condanna a carico dell'Erra, come erroneamente richiesto
dall'appellante.
Si conclude con la
richiesta del rigetto dell'appello e, in subordine, del più ampio uso del
potere riduttivo.
All'udienza
dibattimentale sono intervenuti il P.M. e l'avv. Musio. Il primo ha sostenuto
di non condividere l'assoluzione del sindaco Erra e ha riproposto i motivi di
appello.
Tuttavia ha segnalato
il dubbio che non era necessario formalizzare la transazione, la quale era già
operativa. L'errore più grave era la mancata difesa in giudizio del Comune che
non ha contestato le pretese creditorie. Ha richiamato anche l'esimente
oggettiva che toglie ogni antigiuridicità alla vicenda. Ha concluso facendo
presente di astenersi dal richiedere l'accoglimento o il rigetto dell'appello.
L'avv. Musio ha
sostenuto, tra la l'altro, che la colpa ricade su CoReCo che non doveva
approvare “a condizione” e ha posto in rilievo che una forte minoranza dei
consiglieri si opponeva alla iscrizione in bilancio di L. 300 milioni, prevista
dalla transazione. Ha ribadito che il sindaco Erra non poteva eseguire la
transazione in assenza dello stanziamento in bilancio.
Considerato in
DIRITTO
Con l'appello “de quo”
il Procuratore Regionale non sono ha limitato al solo Erra l'area soggettiva
dei responsabili del danno, ma ha altresì concentrato la “causa petendi”
dell'originaria azione unicamente sull'inerzia osservata dal medesimo, su cui
gravava l'onere di formalizzare il compromesso raggiunto in sede transattiva
con le ditte assuntrici del servizio di vigilanza.
Riformulata così la
pretesa della Procura attrice, ora appellante, ritiene il Collegio che possa
agevolmente accedersi ad una rilettura critica della vicenda delibata dalla
sentenza impugnata.
Giova, innanzitutto,
ricordare che la deliberazione approvativa dell'accordo transattivo siglato in
Prefettura tra le parti divenne esecutiva nel maggio 1985 a seguito di esame
favorevole del CoReCo. La circostanza che l'Organo di Controllo avesse fatto
salvo l'esame delle risultanze di bilancio 1986, sul quale andava a iscriversi
la prima “tranche” della somma pattuita nel compromesso, non impediva al
Sindaco di procedere alla stipula della transazione con imputazione delle
singole rate del compenso convenuto nei tre esercizi 1986-1988 secondo le
rispettive scadenze. La tempestività di tale adempimento doveva costituire
costante preoccupazione del Sindaco, quale Autorità di vertice
dell'Amministrazione comunale, non solo perché i compensi spettanti alle ditte
Supervigile e C.V.M. per l'attività di vigilanza svolta nel 1981 erano
lievitati nel frattempo a dismisura rispetto ai livelli inizialmente previsti,
ma anche e soprattutto per il fatto che, ove il compromesso fosse saltato o
comunque non fosse stato realizzato nei tempi convenuti, l'onere per le finanze
del Comune sarebbe ulteriormente e sensibilmente cresciuto (come in effetti
avvenne). La transazione avrebbe ben potuto essere stipulata nel corso del 1985
con esplicito differimento dei pagamenti a valere sugli esercizi 1986, 1987 e
1988.
E' vero che la stipula
formale dell'atto di transazione presupponeva una serie di adempimenti
burocratici che non spettavano al Sindaco, quali la notifica alle parti della
delibera, completa degli estremi di esecutività e la predisposizione dello
schema dell'atto di transazione. Tuttavia egli, quale autorità di vertice
dell'Amministrazione, aveva il dovere, ai sensi dell'art. 151 del previgente
T.U.L.C.P. n. 148 del 1915, di intervenire sollecitando gli organi comunali
competenti all'adozione dei necessari adempimenti preliminari.
La funzione di
vigilanza spettante al Sindaco sul comportamento degli organi burocratici del
Comune era certamente ben più ampia ed incisiva di quella ora spettante al
Sindaco a seguito della riforma di cui alla legge n. 149 del 1990, che ha
introdotto la netta separazione tra le responsabilità degli organi politici e
la responsabilità degli organi amministrativi.
Orbene, dagli atti
processuali nulla risulta circa l'attivazione del Sindaco Erra per portare a
termine l'iter della approvata transazione. Nonostante egli fosse rimasto in carica,
dopo l'approvazione della delibera n. 164 del 1985, sino al febbraio 1986, per
un tempo cioè sufficiente per concretare l'iniziativa transattiva, la sua
inerzia è stata insistita a livello totale.
Tale comportamento
omissivo ha in sé i caratteri della colpa grave, attesa la delicatezza e la
rilevanza degli interessi finanziari coinvolti nella vicenda che non potevano
sfuggire ad un amministratore, anche di ordinario livello.
Né può invocarsi nella
vicenda l'intervenuta sanatoria nei riguardi dell'”atto primogeneo di
affidamento” ai sensi dell'art. 4 del D.L. 57/1982, convertito con L. 187 del
1982. Tale sanatoria riguarda gli effetti anomali dell'affidamento dell'appalto
sul piano finanziario, ma non vale a esonerare da responsabilità l'autore di
comportamenti, che hanno ingiustamente procurato un depauperamento del
patrimonio della Pubblica Amministrazione; depauperamento che, nella specie,
sarebbe stato evitabile se si fosse tempestivamente dato seguito - come nulla
impediva - alla delibera approvativa della transazione.
L'imputazione di
mancata esecuzione del deliberato 164/1985 non ricade palesemente nella
sanatoria di cui sopra; tant'è che la sentenza impugnata - pur riconoscendola
infondata - l'ha tenuta distinta da quelle per le quali, invece, ha ritenuto
operativa la sanatoria. Viene, pertanto, a cadere l'eccezione di
inammissibilità dell'appello, per pretesa acquiescenza dell'appellante alla
parte della sentenza ove si afferma la mancanza di antigiuridicità per
l'invocata sanatoria.
Quanto al danno, il
PROCURATORE Regionale appellante ha ritenuto ridurre l'originaria richiesta
risarcitoria, contenendola in L. 754.225.484 oltre rivalutazione ed interessi.
A tanto egli è stato indotto, in prevalenza, dalla considerazione che al
maggior esborso erariale si era arrivati non solo per la mancata transazione ma
altresì per il comportamento successivo di altri soggetti, alcuni dei quali si
erano avvicendati, senza nulla operare, nella carica di Sindaco, anteriormente
all'azione giudiziaria promossa dalle ditte appaltatrici; altri, invece,
avevano deliberato di procedere ad oltranza nella resistenza all'azione
giudiziaria predetta.
Nel prendere atto
della più contenuta prospettazione del danno, il Collegio, tuttavia, esprime il
convincimento che in favore dell'Erra debba ulteriormente farsi ampio uso del
potere riduttivo, atteso che molteplici circostanze di ordine operativo (quali,
ad esempio, le passività degli organi burocratici competenti), pur senza
assurgere a fatti interruttivi del nesso causale o a fatti declassificatori
della colpa, hanno influito nella determinazione del danno. Nel prudente
apprezzamento di tali circostanze e di quelle rappresentate dalla Procura
appellante, il Collegio ritiene di quantificare in L. 100.000.000 il danno
erariale da porsi a carico dell'ex sindaco, oltre interessi e con il beneficio
dell'esclusione della rivalutazione monetaria.
Nell'ottica delle
valutazioni svolte, l'appello va, quindi, parzialmente accolto.
Le spese seguono la
soccombenza.
P.Q.M.
La Corte dei Conti, Sezione II° giurisdizionale ogni
contraria istanza eccezione e difesa reietta, accoglie parzialmente l'appello
proposto dal Procuratore Regionale per la Campania avverso la sentenza n. 147/2001
del 18.5-8.6/28.12.2001 della Sezione giurisdizionale per la Campania e, per
l'effetto, in riforma della predetta sentenza, condanna il sig. ERRA Vincenzo
al pagamento, in favore del Comune di Mercato S. Severino, della somma di L.
100.000.000 (centomilioni) pari a euro 51.645,68
(cinquantunomilaseicentoquarantacinque/68).
Oltre interessi legali sulla predetta somma decorrenti
dal deposito della sentenza di 1° grado.
Il sig. Erra Vincenzo
è condannato, altresì, al pagamento delle spese dei due gradi di giudizio, che
sino al deposito della presente sentenza sono liquidate in euro 1.490,87
(millequattrocentonovanta/87).
Così
deciso, in Roma nella camera di consiglio del 18 marzo 2004.
L'Estensore
Il
Presidente
F.to Camillo Longoni F.to
Tommaso de Pascalis
Depositata in Segreteria il 20 LUG. 2004
Il Direttore della
Segreteria
F.to Mario Francioni