REPUBBLICA ITALIANA	N. 883 Reg.Sent.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO	Anno 2004
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE	N. 764 Reg.Ric.
PER L’ABRUZZO SEZIONE STACCATA DI PESCARA	Anno 2003

sul ricorso n. 764 del 2003, proposto da PASTORE Andrea, MASCI Carlo, BERGHELLA Vincenzo, DOGALI Vincenzo e VERI’ Nicoletta, rappresentati e difesi dagli avv. Loredana Di Giovanni e Giuliano Grossi, presso la prima elettivamente domiciliati in Pescara, via Conte di Ruvo n. 111;

COMUNE di PESCARA, in persona dell’Assessore delegato dal Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Paola Di Marco ed elettivamente domiciliato in Pescara, presso la Residenza municipale;

FLACCO Barbara, rappresentata e difesa dall’avv. Maria Cristiana Serra, presso la stessa elettivamente domiciliata in Pescara, via Tavo n.287;

della deliberazione di Giunta comunale 1.9.2003 n. 584, relativa a modifica del regolamento comunale degli uffici e servizi e della disciplina dell’accesso, nonché della deliberazione della stessa Giunta 1.9.2003 n. 585, relativa ad attribuzione di una borsa di studio.

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pescara e della controinteressata Flacco Barbara;

Vista la propria sentenza istruttoria 1.7.2004 n. 670 e vista la documentazione prodotta in adempimento;

Uditi l’avv. Di Giovanni per la parte ricorrente, l’avv. Di Marco per la parte resistente e l’avv. Antonio Blasioli, su delega dell’avv. Serra per la parte controinteressata;

Con ricorso notificato il 14.11.2003 e depositato il 27.11.2003 il Senatore dr. Pastore Andrea ed altri quattro consorti di lite in epigrafe indicati, quali Consiglieri in carica del Comune di Pescara, hanno impugnato la delibera 1.9.2003 n. 584 con cui la Giunta comunale ha modificato il regolamento relativo agli uffici e servizi comunali ed alla disciplina dell’accesso all’impiego, introducendovi l’art. 22 bis, intitolato borse di studio e tirocini formativi, che prevede la possibilità di accogliere presso le strutture comunali giovani diplomati o laureati per lo svolgimento di un tirocinio formativo non retribuito e che conferisce al Sindaco la facoltà di attribuire borse di studio a giovani laureati particolarmente meritevoli per l’effettuazione presso l’Ente o altre istituzioni pubbliche di studi a carattere innovativo attinenti alle funzioni degli organi e dei servizi del comune, sulla base di un percorso formativo da concordare con il Capo di Gabinetto.

Con lo stesso ricorso, gli interessati hanno impugnato, altresì, la delibera 1.9.2003 n. 585 con cui la stessa Giunta, in immediata applicazione della sopra trascritta norma regolamentare appena introdotta, ha stabilito di esprimere parere favorevole al conferimento da parte del Sindaco di una borsa di studio, dell’importo annuale di € 11.000,00 (undicimila/00), in favore della dr. Flacco Barbara, laureata con il massimo dei voti in lingue e letterature straniere, per l’effettuazione presso l’Ente di “studi a carattere innovativo attinenti ai progetti comunitari”.

I- violazione dell’art. 97 della Costituzione, degli artt. 7 e 48, comma 3, del D.Lgs. n. 267 del 2000 e succ. modif. ed integr., dell’art. 35 del D.Lgs. n. 165 del 2001 e succ. modif., dell’art. 54 dello Statuto comunale, nonché incompetenza e parzialità, poiché (in sintesi) nel sistema delineato dalle succitate norme l’accesso all’impiego è governato da principi cardine quali procedimenti selettivi idonei a garantire imparzialità e trasparenza, adeguata pubblicità delle procedure selettive, idonee modalità di verifica del possesso dei requisiti attitudinali e professionali, commissioni di concorso che assicurino imparzialità e professionalità; al Consiglio comunale è attribuita (dall’art. 48 cit.) la competenza a dettare i criteri generali che debbono presiedere all’organizzazione degli uffici ed alla disciplina dell’accesso all’impiego nell’Ente, mentre alla Giunta è riservata la competenza ad adottare il regolamento attuativo che deve attenersi a tali criteri generali. Ove, peraltro, non si ritenga necessaria una previa deliberazione consiliare, i sopra ricordati principi cardine risultano stabiliti dall’art. 54 dello Statuto comunale ed in ogni caso sono indicati dall’art. 35 cit. che funge da norma quadro. Senonchè, l’art.22 bis inserito nel regolamento in discorso dalla delibera n. 584 del 2003 appare discordante con tali principi, giacchè per l’accesso dei tirocinanti si richiede una semplice istanza degli interessati, senza necessità di alcun requisito o di alcuna procedura selettiva, sicchè la scelta dei giovani da introdurre negli uffici dell’Ente risulta assolutamente discrezionale, mentre per l’attribuzione di borse di studio non è, peraltro, richiesta neppure un’istanza, essendo il relativo conferimento rimesso alla facoltà del Sindaco. D’altro canto, la contemporanea delibera n. 585 del 2003 esprime parere favorevole all’attribuzione di una consistente borsa di studio a persona già individuata, escludendo perfino la possibilità per altri soggetti interessati di avanzare richiesta in tal senso.

II- eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità e contraddittorietà manifeste, travisamento dei fatti, poiché (in sintesi) la delibera n. 584 del 2003 si basa sulla relazione del Capo di Gabinetto, ma da quest’ultima emerge che è il Sindaco a ritenere opportuna la modifica del regolamento in discorso, sicchè il dirigente firmatario non ne assume la paternità; in ogni caso la norma introdotta contrasta con gli artt. 2 e 5 dello stesso regolamento che prescrivono procedure selettive; peraltro, nella predetta relazione si asserisce che il tirocinio debba essere consentito a giovani diplomati o laureati particolarmente brillanti, mentre la succitata delibera elimina tale requisito. D’altra parte, la contemporanea delibera n. 585 del 2003 trasforma lo scopo della borsa di studio (come individuato nella presupposta delibera) in quello relativo a studi ed approfondimenti in materia di legislazione riguardante i progetti comunitari, tanto pure in contraddizione con la relazione del Capo di Gabinetto; peraltro, viene scelta per tal genere di studi giuridico-economici una laureata in lingue e letterature straniere.

III- violazione degli artt. 91 e 92 del D.Lgs. 267 del 2000 e degli artt.19, comma 6, 35, comma 3, e 36 del D.Lgs. n. 165 del 2001, poiché (in sintesi) nel caso di specie non ricorrono i presupposti per fare ricorso a collaborazioni esterne, al di fuori della dotazione organica, com’è consentito per obiettivi determinati e con convenzioni a termine per le figure di alto contenuto professionale.

IV- violazione dell’art. 42, comma 2 lett. I) del d.Lgs. n. 267 del 2000, poiché (in sintesi) le modalità d’imputazione della spesa, come risultanti dalla delibera n. 585 del 2003, lasciano intendere che da una parte si è trattato di incarico di collaborazione esterna (tit. 1-funz. 1-serv. 8-int. 3-cap. 236000), ma senza il rispetto della prescritta procedura selettiva, e, dall’altra, di spesa che impegna più esercizi, quindi di competenza del Consiglio e non della Giunta.

V- violazione dell’art. 54 dello Statuto comunale, nonché dell’art. 7 del C.C.N.L. e dell’art. 4 del contratto integrativo decentrato, poiché (in sintesi) per le scelte fondamentali attinenti all’organizzazione operativa dell’Ente lo Statuto promuove il previo confronto con le organizzazioni sindacali, che nel caso di specie non risulta attuato.

Per resistere si è costituito in giudizio il Comune di Pescara la cui difesa, con memorie depositate in data 2.12.2003 e 27.3.2004, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti e per carenza d’interesse a ricorrere diretto, attuale e concreto, in quanto dagli atti impugnati non risulta affatto leso il munus di consigliere comunale da ciascuno dei ricorrenti rivestito, oltrechè per mancata impugnazione dell’atto dirigenziale 28.11.2003 di conferimento della borsa di studio; ha peraltro controdedotto nel merito del ricorso, chiedendone il rigetto.

Si è costituita in giudizio anche la controinteressata dr. Flacco Barbara la cui difesa, con memoria depositata il 3.12.2003, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, per carenza d’interesse a ricorrere e per difetto di legittimazione attiva in capo ai ricorrenti, ed ha controdedotto nel merito, chiedendone il rigetto.

Con memoria depositata il 27.3.2004 la difesa dei ricorrenti ha controdedotto in ordine alle avverse eccezioni ed argomentazioni, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

Con sentenza 1 luglio 2004 n. 670 il TAR ha disposto incombenti istruttori a carico del Comune che ha adempiuto mediante deposito della documentazione richiesta.

Il ricorso in esame è diretto all’annullamento di una deliberazione di giunta comunale relativa ad una modifica del regolamento comunale degli uffici e servizi e della disciplina dell’accesso all’impiego nell’ente, nonché della conseguente deliberazione applicativa.

I ricorrenti sono consiglieri comunali ed in tale qualità propongono il ricorso, in quanto ritengono leso il loro munus di consigliere: essi sostengono (in sintesi) che la modifica al regolamento in discorso sia tale da incidere sui criteri generali e principi che debbono presiedere all’organizzazione degli uffici comunali ed alla disciplina dell’accesso all’impiego nell’ente, criteri generali e principi che, secondo la legislazione vigente, debbono essere (e sono stati a suo tempo) prestabiliti dal consiglio comunale ed ai quali la giunta comunale deve attenersi nel regolamentare tali materie; pertanto, la deliberazione del secondo organo, che abbia integrato il regolamento in discorso introducendo un criterio generale nuovo, secondo i ricorrenti è lesiva del loro munus, poiché sottrae al consiglio comunale la competenza a dettare i criteri generali sulla materia di che trattasi.

Le difese delle parti resistente e controinteressata eccepiscono l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva in capo ai ricorrenti, in quanto non risulta leso il munus rivestito da ciascuno dei consiglieri ricorrenti.

Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame della sollevata eccezione (al cui riguardo la giurisprudenza ha avuto modo di pronunciarsi: Cons. St., Sez. V, 31 gennaio 2001 n. 358), appalesandosi il ricorso infondato nel merito.

Come esposto in "fatto”, con l’impugnata modifica regolamentare la giunta comunale ha stabilito di prevedere la possibilità di accogliere presso le strutture comunali giovani diplomati o laureati per lo svolgimento di un tirocinio formativo non retribuito e di conferire al sindaco la facoltà di attribuire borse di studio a giovani laureati particolarmente meritevoli per l’effettuazione presso l’ente o altre istituzioni pubbliche di studi a carattere innovativo attinenti alle funzioni degli organi e dei servizi del comune, sulla base di un percorso formativo da concordare con il capo di gabinetto.

Orbene, il rapporto che in applicazione di tale previsione regolamentare viene ad instaurarsi tra il comune ed il “giovane” per lo svolgimento di un tirocinio del genere sopra descritto, e pur con l’eventuale attribuzione di una borsa di studio per lo scopo sopra descritto, non presenta, ad avviso del Collegio, i connotati del rapporto di lavoro a tempo determinato, né dell’incarico stagionale (previsti dall’art. 92 del D.Lgs. n. 267 del 2000), neppure quelli delle forme contrattuali flessibili (previste dall’art. 36 del D.Lgs. n. 165 del 2001), nemmeno quelli degli incarichi esterni (previsti dall’art. 19 del D.Lgs. n.165 del 2001), men che meno quelli del rapporto di lavoro a tempo indeterminato (previsto dall’art. 91 del D.Lgs. n. 267 del 2000 e dall’art. 35 del D.Lgs. n.165 del 2001).

Ed invero, secondo la giurisprudenza, la funzione di una borsa di studio si caratterizza per l’assenza di una prestazione di lavoro resa con l’osservanza dell’orario d’ufficio, con il vincolo della subordinazione gerarchica e con la percezione di uno stipendio e per l’assenza di sinallagma in funzione di prestazioni di servizio inerenti alle finalità istituzionali dell’ente, sicchè l’assegnazione di una borsa di studio a fini di qualificazione professionale è configurabile come un negozio atipico che non dà luogo ad un rapporto di pubblico impiego (cfr.: Cons. St., Sez. VI, 28 gennaio 1988 n. 142; TAR Umbria, 19 novembre 1997 n. 562; Lazio, Sez. III, 1 febbraio 1982 n. 121).

Tanto premesso, deve rilevarsi che il ricorso in esame presuppone che l’impugnata norma regolamentare (introdotta con la delibera di Giunta 1.9.2003 n. 584) sia diretta a disciplinare una forma di accesso all’impiego presso il Comune di Pescara, materia questa in ordine alla quale il Consiglio comunale ha (con delibera 21.7.1997 n. 106, punti 7-8-10-11 del dispositivo) stabilito i criteri generali cui la Giunta si sarebbe dovuta attenere nell’adottare il regolamento sull’ordinamento degli uffici e servizi comunali (adottato con delibera di Giunta 2.12.1999 n. 851).

Orbene, dall’esame delle appena citate delibere di consiglio e di giunta emerge che il Consiglio comunale ha dettato i criteri generali, fra cui quello della trasparenza e della selezione pubblica, od interna per alcune fattispecie, mediante forme concorsuali, per i tipi di accesso all’impiego presso il predetto Comune previsti dalla legislazione nazionale, in particolare dalle norme di cui agli artt. 91 e 92 del D.Lgs. n. 267 del 2000 ed agli artt. 19, 35 e 36 del D.Lgs. n. 165 del 2001 (sopra citati), norme che (come detto) disciplinano le assunzioni a tempo indeterminato od a tempo determinato, gli incarichi stagionali, le assunzioni a carattere flessibile, gli incarichi esterni di funzioni dirigenziali.

Nulla risulta stabilito dal Consiglio comunale in materia di tirocinio formativo non retribuito o di borse di studio in favore di giovani diplomati o laureati, così come nulla è previsto al riguardo dalle sopra citate norme legislative, invocate dal ricorso.

Ebbene, tale essendo il quadro normativo, non può non evidenziarsi che, nel caso di specie, non si versa in ipotesi di costituzione di un rapporto di lavoro a tempo determinato o stagionale, né in ipotesi di incarico esterno (previsti dalla legislazione nazionale e presi in considerazione dalla delibera consiliare di fissazione dei criteri generali invocati dal ricorso), bensì nella diversa ed atipica ipotesi di tirocinio formativo non retribuito con, o senza, borsa di studio, ipotesi che non concretizza alcuna delle figure lavorative sopra citate per le quali la legislazione di settore demanda al consiglio comunale di fissare i criteri generali cui la giunta comunale deve attenersi.

Da tanto consegue, da una parte, che il munus del consiglio comunale o dei singoli consiglieri, fondato sul combinato disposto degli artt. 7, 42 e 48 del D.Lgs. n. 267 del 2000, non viene in rilievo e non è, quindi, leso, e, dall’altra parte, che tutti i motivi di ricorso (sopra riassunti in fatto) sono da valutare infondati, in quanto tutti presuppongono che la fattispecie (di cui si controverte) attenga ad una ipotesi tipica di accesso all’impiego, cioè del tipo di quelle contemplate dalla legislazione più sopra citata ed invocata dal ricorso, mentre invece essa attiene ad una ipotesi atipica (nel senso chiarito dalla giurisprudenza sopra ricordata).

Per le argomentazioni che precedono, il ricorso in esame deve essere respinto, siccome inammissibile (per difetto d’interesse) ed infondato.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi (in relazione alla materia del contendere) per compensare le spese del giudizio tra tutte le parti in causa.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo-Sezione Staccata di Pescara respinge il ricorso in epigrafe indicato.