ANNO 2005
REG. DEC.
N.816 Reg. Ric.
ANNO 2004
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLE MARCHE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n.816 del 2004 proposto da BERRE’ Pacifico, LEO Fernando, IPPOLITI Luigi, SALOMONI Giuseppa, TITTARELLI Gianluca, TIRANTI Franco e GENGA Luigi, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanni Ranci e Alessandra Ranci, presso i quali sono elettivamente domiciliati in Ancona, al Corso Garibaldi n.136;
contro
il COMUNE di CINGOLI (MC), in persona del Sindaco pro-tempo-re, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Mastri, presso il quale è elettivamente domiciliato in Ancona, al Corso Garibaldi n.124;
e nei confronti
- della COMUNITA’ MONTANA del SAN VICINO, con sede in Cingoli, in persona del suo rappresentante legale, rappresentato e difeso dall’avv. Ranieri Felici, elettivamente domiciliato in Ancona, presso la Segreteria del TAR;
- di MARROCCHI Vitaliano, rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Tiberi, presso il quale è elettivamente domiciliato in Ancona, al Corso Garibaldi n.124;
- di BACCI Gianfilippo, LIPPI Leonardo e BRANCHESI Francesco, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione,
- della delibera del Consiglio comunale di Cingoli n.23 del 30.6.2004, con la quale si è provveduto alla nomina dei rappresentanti del Comune in seno al Consiglio della Comunità Montana del San Vicino, Zona “G”;
- di ogni atto precedente, presupposto, contestuale, successivo, conseguente, comunque connesso e correlato;
nonché per l’annullamento
degli ulteriori provvedimenti impugnati con successivo atto di motivi aggiunti depositato il 15.9.2004 e precisamente:
- della deliberazione del Consiglio comunitario della Comunità Montana del San Vicino n.5 del 4.8.2004, di convalida dei Consiglieri neo eletti dei Comuni aderenti, tra cui anche quelli eletti dal Consiglio comunale di Cingoli;
- della deliberazione del Consiglio Comunitario della suddetta Comunità Montana del San Vicino n.6 del 4.8.2004, recante l’approvazione della mozione programmatica nella quale viene indicato a ricoprire la carica di Presidente il Consigliere Lippi Leonardo, eletto in rappresentanza del Comune di Cingoli;
- di ogni atto precedente, presupposto, contestuale, successivo e conseguente.
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cingoli, della Comunità Montana del San Vicino e del controinteressato sig. Marrocchi Vitaliano;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 26 gennaio 2005, il Consigliere Galileo Omero Manzi;
Uditi l’avv. G.Ranci per i ricorrenti, l’avv. A.Mastri per il Comune di Cingoli ed in delegata sostituzione dell’avv. R.Tiberi per il controinteressato Marrocchi Vitaliano, nonché l’avv. R.Felici per la Comunità Montana del San Vicino;
Visto il dispositivo n.15 del 27 gennaio 2005, pubblicato ai sensi dell’art.23/bis, VI comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, introdotto dall’art.4 della legge 21 luglio 2000, n.205, che prevede la pubblicazione del dispositivo della sentenza relativa alla decisione del ricorso in epigrafe, attesa la materia della causa che ha per oggetto il sindacato di atti concernenti la formazione ed il funzionamento di Enti locali;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con atto notificato il 22.7.2004, depositato il 30.7.2004 il sig. Berrè Pacifico e altri sei consorti in lite, nella loro qualifica di componenti del Consiglio comunale di Cingoli appartenenti al gruppo di minoranza, hanno impugnato la delibera dello stesso Consiglio comunale n.23 del 30.6.2004, con cui si è provveduto alla nomina dei rappresentanti del Comune in seno al Consiglio della Comunità Montana del San Vicino, zona “G”.
In particolare, i deducenti si lamentano del criterio di votazione privilegiato dall’organo consiliare per individuare i componenti della stessa da designare quali rappresentanti in seno al Consiglio comunitario, in base al quale i rappresentanti riservati alle forze consiliari di minoranza quantificati in due unità su cinque, sono stati eletti dall’in-tero consenso con un sistema di voto limitato che ha riservato alla componente di minoranza un solo posto di consigliere, anzichè due.
Inoltre, anche il numero di preferenze espresse da ogni consigliere comunale, in sede di votazione, risulta illegittimo, poichè a ciascuno è stato consentito di esprimere quattro preferenze anzichè una sola preferenza, come previsto dall’art.27 del nuovo Testo Unico recante l’or-dinamento degli Enti locali approvato con D.Lgs. 18 agosto 2000, n.267.
A fondamento dell’impugnativa vengono dedotte le seguenti censure:
1) violazione e falsa applicazione degli artt.4, 6 e 27 del D.Lgs. n.267 del 2000, nonchè dell’art.9 dello Statuto della Comunità Montana del San Vicino; eccesso di potere per falsa presupposizione ed errore ed inconferenza della motivazione.
Secondo i difensori dei ricorrenti, stante la previsione dell’art.27 del suddetto D.Lgs. n.267 del 2000 recante il nuovo testo unico sul-l’ordinamento degli Enti Locali, l’elezione dei rappresentanti dei Comuni in seno al Consiglio della Comunità Montana di cui gli stessi fanno parte deve avvenire con il sistema del voto limitato ad uno, proprio per garantire la rappresentanza delle minoranze politiche presenti all’interno dei Consigli comunali.
Pertanto, il sistema di elezione privilegiato dal Consiglio comunale di Cingoli risulta in contrasto con la norma citata, poichè con esso si è consentito a ciascun consigliere elettore di esprimere quattro preferenze, con il riconoscimento di un posto alla minoranza, il cui rappresentante è stato individuato tra quelli dei suoi componenti che è risultato il più votato.
L’operato del Consiglio comunale di Cingoli oggetto di sindacato in questa sede viene ritenuto nel contempo elusivo anche del disposto dell’art.9 del nuovo Statuto della Comunità Montana del San Vicino che stabilisce espressamente che l’elezione dei Consiglieri comunitari deve avvenire con voto limitato ad uno, proprio allo scopo di garantire la rappresentanza della minoranza.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art.49 del D.Lgs. n.267 del 2000, a causa della mancata indicazione nel testo della delibera impugnata del nominativo del funzionario o del Dirigente che ha espresso il parere di conformità tecnica sulla proposta di decisione sottoposta all’approvazione del Consiglio comunale di Cingoli, per quanto concerne le modalità di elezione dei propri rappresentanti in seno alla Comunità Montana.
Per contrastare l’iniziativa giudiziaria dei ricorrenti, in data 19 agosto 2004, si è costituita la Comunità Montana del San Vicino evocata in giudizio, il cui difensore, con successiva memoria depositata il 17.9.2004 ha confutato gli argomenti invalidatori dedotti con il ricorso.
In particolare, viene sostenuta l’inapplicabilità delle norme dello Statuto comunitario poichè, dopo l’entrata in vigore dell’art.27 del nuovo T.U. n.267 del 2000, in attesa della nuova legge regionale in materia di Comunità Montane, cui fa rinvio la soprarichiamata legge statale, deve trovare piena applicazione il principio della elezione dei rappresentanti dei Comuni attraverso il sistema di voto limitato da individuarsi autonomamente da parte dello stesso Consiglio comunale il quale dovrà indicare il numero massimo di preferenze da esprimere in sede di votazione suddetta che, comunque, dovrà essere inferiore a quello dei posti da ricoprire.
In data 25.8.2004, si è costituito in giudizio anche il Comune di Cingoli che ha svolto argomenti difensivi in parte identici a quelli della Comunità Montana, evidenziando in particolare la piena applicabilità al caso di specie delle previsioni dell’art.27 del D.Lgs. n.267 del 2000, attesa l’asserita intervenuta abrogazione ad opera di tale norma di tutte le disposizioni legislative regionali e statutarie della Comunità Montana che regolavano in precedenza la materia della composizione e dell’elezione dei Consigli comunali.
In data 6.9.2004, si è costituito in giudizio anche il controinteressato sig. Marrocchi Vitaliano, consigliere comunale di Cingoli di mag-gioranza, eletto in seno alla Comunità Montana, il cui difensore ha eccepito l’improcedibilità del ricorso, a causa della mancata chiamata in giudizio di tutti i consiglieri comunali che in sede di votazione non hanno condivido la tesi dei ricorrenti.
Con successivo atto di motivi aggiunti notificato il 6.9.2004, depositato il 15.9.2004, i ricorrenti hanno esteso l’impugnativa agli atti del Consiglio della Comunità Montana del S.Vicino richiamati in epigrafe con cui è stata formalizzata la convalida degli eletti da parte dei Consigli dei Comuni aderenti, nonchè la nomina del Presidente nella persona del sig. Lippi Leonardo, consigliere nominato dal Consiglio comunale di Cingoli, proprio con la delibera oggetto di impugnativa con il ricorso principale.
Avverso tali atti deliberativi è stata dedotta censura di illegittimità derivata.
Nell’imminenza della pubblica udienza di discussione della causa, tutte le parti hanno depositato memorie conclusionali con le quali hanno ribadito le rispettive tesi difensive.
In particolare, il difensore del Comune di Cingoli si è fatto carico di eccepire l’improcedibilità del gravame, a causa della mancata evocazione in giudizio di tutti i consiglieri di maggioranza che non hanno condiviso in sede di votazione la tesi dei ricorrenti.
DIRITTO
1) Va, in primo luogo, disattesa l’eccezione di improcedibilità del ricorso opposto dal difensore del Comune resistente e fatta dipendere dalla asserita mancata evocazione in giudizio di tutti i consiglieri comunali di maggioranza i quali, in sedi di votazione dei rappresentanti del Comune di Cingoli in seno alla Comunità Montana non hanno condiviso il sistema di votazione oggetto di contestazione nel presente giudizio.
Giova al riguardo precisare che, ai fini della ritualità del ricorso davanti al Giudice amministrativo, l’art.21 della legge 6 dicembre 1971, n.1034, impone a pena di inammissibilità che l’atto introduttivo del giudizio sia notificato all’organo che ha emesso l’atto impugnato, nonchè ad almeno uno dei controinteressati ai quali l’atto si riferisce.
A tale proposito, va tenuto presente che, secondo il prevalente e consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, riveste la qualifica di controinteressato il soggetto giuridico contemplato nel-l’atto impugnato, ovvero attraverso questo facilmente individuabile, che abbia ottenuto, per effetto diretto ed immediato del provvedimento oggetto di sindacato giurisdizionale, una posizione di vantaggio giuridicamente qualificata alla conservazione dello stesso (Cons.St., Ad.Pl. 21 giugno 1996, n.9; sez.V, 10 giugno 2002, n.3202; TAR Basilicata, 11 novembre 2002, n.769).
Secondo la giurisprudenza, dunque, la qualità di controinteressato va individuata con riferimento alla titolarità di un interesse analogo e contrario a quello che legittima la posizione del ricorrente (cd. Ele-mento sostanziale) ed in relazione alla circostanza che il provvedimento impugnato riguardi nominativamente un soggetto determinato esplicitamente menzionato e, comunque, agevolmente individuabile (cd. elemento formale) il quale sia detentore di un interesse giuridicamente qualificato alla conservazione del provvedimento stesso.
Ciò posto, a ben vedere, dalla ricognizione del contenuto del ricorso, il Collegio ha tratto convincimento che i deducenti, con l’ini-ziativa giudiziaria che occupa, si propongono, attraverso l’invocata invalidazione della delibera impugnata, di vedere incrementato il numero dei consiglieri di minoranza da eleggere in seno alla Comunità Montana poiché il sistema di votazione, asserito privilegiato dal Consiglio comunale di Cingoli, ha ingiustamente avvantaggiato i quattro consiglieri di maggioranza risultati eletti i quali, ad avviso del Collegio, risultano dunque i veri soggetti interessati alla conservazione del-l’atto deliberativo impugnato che ha loro riconosciuto la posizione di vantaggio di consigliere della Comunità Montana che i ricorrenti intendono invece rimettere in discussione con l’iniziativa giudiziaria di cui è causa.
Donde, con riferimento a tale accennata individuazione dei soggetti controinteressati del ricorso, il Collegio ritiene lo stesso ritualmente proposto, dal momento che esso è stato notificato a tutti e quattro i consiglieri di maggioranza eletti in seno alla Comunità Montana che risultano i soli soggetti giuridici che hanno conseguito per effetto dell’atto impugnato una posizione di vantaggio a danno dei Consiglieri comunali di minoranza.
Da ciò, quindi, l’assoluta infondatezza dell’assunto del difensore del Comune resistente preordinato ad estendere la qualifica di controinteressato a tutti gli altri Consiglieri di maggioranza non eletti, dal momento che il loro interesse alla conservazione dell’efficacia della delibera oggetto di gravame non assume una posizione qualificata, non avendo gli stessi ottenuto alcun vantaggio diretto dal provvedimento e tenuto conto che la difesa della presunta legittimità degli atti amministrativi compete all’Amministrazione cui gli atti impugnati sono riferibili e non alle persone fisiche che hanno contribuito a vario titolo all’adozione degli stessi.
2) Passando a questo punto all’esame del merito, il ricorso va accolto, attesa la fondatezza delle censure con il medesimo dedotte.
I ricorrenti imputano al Consiglio comunale di Cingoli la violazione e la falsa applicazione dell’art.27 del D.Lgs. n.267 del 2000, che, per quanto concerne la elezione dei rappresentanti dei Comuni in seno alla Comunità Montana di appartenenza, prevede un sistema di voto limitato per garantire la rappresentanza delle minoranze politiche in seno agli organi comunitari.
Secondo i ricorrenti, la soluzione privilegiata dal Consiglio comunale di Cingoli con la delibera impugnata, di limitare ad un numero massimo di quattro voti le preferenze da esprimere, in sede di elezione dei Consiglieri destinati a far parte del Consiglio della Comunità Montana, si pone in contrasto con il sistema delineato dalla norma statale richiamata che, a detta dei deducenti, limiterebbe ad una sola preferenza il voto di ciascun Consigliere comunale.
Tale doglianza merita accoglimento nei limiti di seguito precisati.
Va evidenziato in proposito che le Comunità Montane sono Enti locali costituiti con legge regionale tra Comuni Montani anche appartenenti a Province diverse, allo scopo di promuovere la valorizzazione delle zone montane per l’esercizio di funzioni proprie, di funzioni conferite e per l’esercizio associato delle funzioni comunali.
L’accennata qualificazione dei suddetti Enti montani è stata ribadita dall’art.27 del nuovo Testo Unico degli Enti locali approvato con D.Lgs. n.267 del 2000 il quale, nel ribadire la elezione con il sistema di voto limitato da parte dei Consigli comunali dei rappresentanti dei singoli Comuni partecipanti in seno al Consiglio comunitario, ha precisato che l’autonomia statutaria delle Comunità Montane viene riconosciuta nell’ambito di apposita legge regionale cui è demandato il compito di disciplinare la loro organizzazione e funzionamento.
Pertanto, ritiene il Collegio, in adesione all’orientamento della giurisprudenza amministrativa, che, in attesa della emanazione della nuova legge regionale di disciplina delle Comunità Montana, per quanto riguarda il sistema di elezione dei rappresentanti dei Comuni partecipanti in seno agli organismi comunitari, il sistema del voto limitato, già introdotto con l’art.7, 1° comma della legge 3 agosto 1999 n.265 ed ora ribadito con l’art.27 del T.U.EE.LL. di cui al D.Lgs. n.267 del 2000, è di immediata applicazione e non richiede quindi la preventiva intermediazione di una nuova legge regionale (TAR Calabria, RC, 6 maggio 2002 n.256; TAR Campania, SA, 5 dicembre 2002, n.2277; TAR Puglia, 9 dicembre 2003, n.4436; Consiglio di Stato, sez.I, parere 29 gennaio 2003, n.1506/2002).
Tuttavia, ritiene del pari il Collegio che, per quanto non espressamente disciplinato dal Titolo II, capo IV, del citato D.Lgs. n.267 del 2000, in materia di Comunità Montane, in attesa della emanazione della nuova legge regionale destinata ad aggiornare la loro disciplina organizzativa, debbano trovare applicazione le previgenti norme regionali non incompatibili con la nuova disciplina nazionale recata dagli artt.27 e segg. del D.Lgs. n.267 del 2000, che non risultano essere state espressamente abrogate, con la conseguenza che, anche per quanto concerne la individuazione del numero dei componenti degli organi comunitari assegnati ai singoli Comuni partecipanti, si deve fare riferimento a quanto stabilito dalle vigenti leggi regionali, altrimenti si verrebbe a creare una situazione di vuoto normativo, ostativo al regolare funzionamento della Comunità Montana esistente.
Ciò posto, per quanto riguarda più in particolare la Regione Marche, va precisato che l’art.9 della legge regionale 16 gennaio 1995, n.12, come modificato dall’art.23 della L.R. 20 giugno 1997 n.35, stabilisce che il Consiglio comunitario è composto dai Sindaci dei Comuni membri, nonchè da consiglieri dei Comuni stessi, eletti dai rispettivi Consigli comunali, nel numero di quattro consiglieri per i Comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti, come è il caso del Comune di Cingoli di cui è causa, dei quali due designati dalla minoranza.
Pertanto, alla luce delle innovative disposizioni recate dall’art.27 del D.Lgs. n.267 del 2000 che ha escluso la designazione dei Sindaci come membri di diritto del Consiglio comunitario, come pure la designazione da parte della sola minoranza consiliare dei propri rappresentanti prevista dalla legge regionale cui si è fatto cenno, ritiene il Collegio che l’elezione dei rappresentanti del Comune in seno agli organi comunitari deve avvenire con il sistema del voto limitato, dal che consegue che, alla data di avvenuta adozione della delibera impugnata in questa sede, le operazioni di elezione dei cinque consiglieri comunitari riservati al Comune di Cingoli dovevano avvenire in un unico contesto temporale da parte di tutti i componenti (presenti e votanti) del Consiglio comunale, mediante indicazione sulla relativa scheda di un numero di nominativi adeguatamente inferiore al numero complessivo dei rappresentanti da eleggere in modo da consentire alla minoranza di poter incidere nella nomina dei propri rappresentanti, evitando che alla loro designazione potesse provvedere in senso discriminante la componente di maggioranza del Consiglio comunale.
Ciò premesso, reputa nel contempo il Collegio che nel silenzio della legge in ordine alle modalità di esercizio del voto limitato occorre fare riferimento ai principi generali dell’ordinamento giuridico in materia di votazione preordinate ad assicurare la rappresentanza delle minoranze negli organi amministrativi collegiali, tra i quali è ricompresso anche il sistema detto del voto limitato che consiste nell’attri-buire a ciascun votante un numero di voti di preferenze inferiore al numero dei rappresentanti da eleggere, la cui differenza costituisce la rappresentanza concessa alla minoranza.
Con riferimento a quanto si è avuto modo di precisare, elusivo delle richiamate previsioni dell’art.9 nella legge regionale Marche n. 12 del 1995 e degli accennati principi giuridici di riferimento in termini di voto limitato, deve essere valutato l’operato del Consiglio comunale di Cingoli formalizzato con la delibera oggetto di impugnazione in questa sede, poiché, al contrario di quanto stabilito dal legislatore regionale che riserva alla minoranza due posti di consigliere da designare a componenti della Comunità Montana tra i cinque assegnati allo stesso Comune, nel caso di specie, si è provveduto alla nomina di un solo consigliere di minoranza (sig. Leo Fernando).
Inoltre, anche il sistema di votazione privilegiato dall’Ammini-strazione comunale resistente per eleggere i propri rappresentanti in seno al Consiglio della Comunità Montana, ad avviso del Collegio, è da ritenere illogico rispetto alle modalità che normalmente caratterizzano il sistema di voto limitato che importa la indicazione da parte di ciascun votante di un numero di preferenze corrispondenti alla differenza tra il numero di consiglieri riservati alla maggioranza ed alla minoranza, vale a dire tre (5-2) e non quattro come illegittimamente stabilito con la delibera impugnata in questa sede giurisdizionale.
Frutto di un’errata interpretazione del quadro normativo di riferimento deve pertanto essere valutata la lettura dell’art.27 del D.Lgs. n.267 del 2000, fornita dal Comune di Cingoli, in base al quale il sistema di voto limitato cui fa riferimento la norma suddetta deve essere intesa nel senso che alla minoranza consiliare deve essere riservato un solo posto di consigliere in seno alla Comunità Montana, poiché tale ricostruzione del dato normativo oltre a non trovare alcun riscontro testuale, si presenta comunque illogico ed elusivo dei criteri di ripartizione dei seggi del Consiglio comunitario fissato dall’art.9 della legge regionale Marche n.12 del 1995, che, come si è avuto modi di precisare, conserva piena efficacia in assenza di sopravvenute norme legislative di pari rango modificative degli accennati criteri di quantificazione del numero dei consiglieri comunitari che ciascun comune partecipante dovrà designare.
Nel contempo, il Collegio ritiene non possa del pari essere condiviso l’assunto dei ricorrenti preordinato a sostenere che il sistema di voto limitato comporta la espressione di una sola preferenza da parte di tutti i consiglieri elettori, poiché un tale metodo di votazione contraddice le finalità che ci si propone di conseguire con il procedimento del voto limitato, destinato a consentire alla minoranza di influire in qualche modo nella designazione dei propri rappresentanti e di evitare che la loro scelta sia rimessa alla determinante volontà della sola maggioranza.
Per tutte le ragioni esposte, la riconosciuta fondatezza delle dedotte censure di violazione di legge, importa di per sé l’accoglimento del ricorso e quindi l’annullamento del provvedimento deliberativo comunale impugnato, consentendo nel contempo al Collegio di dichiarare assorbito ogni ulteriore residuo profilo di censura prospettata con l’atto introduttivo del giudizio.
3) Ad identiche conclusioni di accoglimento conduce anche la delibazione del successivo atto di motivi aggiunti, con cui è stata prospettata l’illegittimità dell’impugnata delibera del Consiglio Comunitario della Comunità Montana del San Vicino, limitatamente alla disposta convalida dei propri componenti designati dal Comune di Cingoli, attesa la fondatezza della censura di illegittimità derivata dedotta avverso tale atto.
Infatti, la riconosciuta invalidità della presupposta delibera del Consiglio Comunale Cingoli di elezione dei propri rappresentanti in seno all’organismo comunitario, acclarata in sede di decisione del ricorso originario è in grado di riverberare i propri effetti invalidanti sulla delibera di convalida di tale elezione da parte dell’organo consiliare della Comunità Montana che va dichiarata illegittima e, quindi, annullata in parte qua.
4) In conclusione, sulla base di tutte le argomentazioni svolte il ricorso principale ed il successivo atto di motivi aggiunti vanno accolti con il conseguente annullamento degli atti con i medesimi impugnati, nei limiti sopra precisati, per quanto concerne la delibera di convalida degli eletti impugnati con atto di motivi aggiunti.
5) Sussistono nel contempo giusti motivi per far luogo alla compensazione delle spese di giudizio attesa anche la novità e particolarità della vicenda oggetto di causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale delle Marche accoglie il ricorso in epigrafe indicato ed annulla i provvedimenti impugnati nei limiti di cui in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità ammini-strativa.
Così deciso in Ancona, nella camera di consiglio del 26 gennaio 2005, con l’intervento dei Magistrati:
Dott. Vincenzo Sammarco - Presidente
Dott. Luigi Ranalli - Consigliere
Dott. Galileo Omero
Manzi - Consigliere, est.
Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 19 LUG. 2005
Ancona, 19 LUG. 2005
IL SEGRETARIO GENERALE
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