R E P U B B L I C A I T A L I A N A
N.693/2005
Reg. Dec.
N. 7678 Ric.
Anno 2004
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso in appello n.7678/2004 proposto dal Comune di Trani, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Franco Gagliardi La Gala ed elettivamente domiciliato presso l’Avv. E. Gagliano in Roma, Viale delle Milizie n.106;
CONTRO
Pappalettera Vittorina, vedova Garro, Garro Caterina e Garro Irene, rappresentate e difese dall’Avv. Antonio Faconda ed elettivamente domiciliate presso l’Avv. L. Rotondo in Roma, Via Biolchini n.21;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Bari, sez.III, n.2996/04 in data 9.7.2004;
Visto l’atto di appello con i relativi allegati;
Visti l’atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale di Pappalettera Vittorina, vedova Garro, Garro Caterina e Garro Irene;
Viste le memorie difensive depositate dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 23 novembre 2004, relatore il consigliere Carlo Deodato, uditi gli avv.ti Franco Gagliardi La Gala ed Antonio Faconda;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con la sentenza appellata il T.A.R. della Puglia, in accoglimento del ricorso proposto dalle Sigg.re Pappalettera Vittorina, Garro Caterina e Garro Irene, annullava, siccome illegittime per la già rilevata mancanza del presupposto Piano Regolatore Generale, le delibere con cui il Commissario ad acta, nominato dallo stesso tribunale perché provvedesse, preso atto dell’inerzia dell’amministrazione comunale, alla ritipizzazione dei suoli delle ricorrenti, aveva destinato questi ultimi a verde sportivo e quelle (impugnate con i motivi aggiunti) con cui il Consiglio Comunale aveva adottato una variante generale al piano di zona per l’edilizia economica e popolare ed approvato un programma innovativo e sperimentale, denominato “Contratto di quartiere II – Linee programmatiche generali”.
Avverso tale decisione proponeva rituale appello il Comune di Trani, criticando il convincimento circa la mancanza del P.R.G., assunto dal T.A.R. a fondamento della statuizione di annullamento delle delibere impugnate, deducendo l’irritualità dell’introduzione dei motivi aggiunti, siccome non notificati ai controinteressati formali (individuati nelle imprese incaricate dell’attuazione del contratto di quartiere) e concludendo per l’annullamento della sentenza impugnata.
Si costituivano, in entrambi i ricorsi, le originarie ricorrenti, difendendo la correttezza del giudizio di illegittimità pronunciato in prima istanza, riproponendo, con appello incidentale, le censure rimaste assorbite nella statuizione gravata ed invocando la conferma di quest’ultima, se del caso con diversa motivazione.
Le parti illustravano ulteriormente le loro tesi mediante memorie difensive.
Alla pubblica udienza del 23 novembre 2004 il ricorso veniva trattenuto in decisione.
DIRITTO
1.- Le parti controvertono sulla legittimità della delibera (impugnata con l’atto introduttivo del giudizio di primo grado) con cui il Commissario ad acta, nominato dallo stesso T.A.R. perché provvedesse, in sostituzione dell’inerte amministrazione comunale, alla ritipizzazione dei suoli delle ricorrenti (in seguito alla scadenza del vincolo espropriativo che li gravava), aveva destinato questi ultimi a verde sportivo e di quelle (impugnate con i motivi aggiunti) con cui il Consiglio Comunale aveva adottato una variante generale al piano di zona per l’edilizia economica e popolare ed approvato un programma innovativo e sperimentale, denominato “Contratto di quartiere II – Linee programmatiche generali”.
1.1- Come già rilevato in fatto, i primi giudici hanno giudicato illegittime tutte le determinazioni impugnate, ritenendole viziate dalla insussistenza nel Comune di Trani del presupposto P.R.G. (in quanto annullato con d.P.R. del 14.12.1977, di accoglimento di un ricorso straordinario).
1.2- Il Comune appellante reitera, in via preliminare, l’eccezione, già disattesa in prima istanza, di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti (per non essere stato notificato ai controinteressati), contesta la correttezza del convincimento, assunto dai primi giudici a sostegno del giudizio di illegittimità delle delibere controverse, della mancanza del presupposto P.R.G. e conclude per l’annullamento della sentenza appellata.
1.3- Le appellate contestano la fondatezza delle ragioni addotte a sostegno del ricorso, e ripropongono, con appello incidentale, i motivi rimasti assorbiti nella decisione appellata, della quale domandavano la conferma.
2.- Occorre preliminarmente esaminare, in quanto logicamente antecedente ad ogni altra questione, l’eccezione di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado, in quanto non notificato ad alcuno dei controinteressati (individuati nelle imprese, già selezionate, incaricate dell’attuazione del contratto di quartiere).
2.1- La censura è fondata.
2.2- Com’è noto, la qualificazione di un soggetto come controinteressato postula la concorrente sussistenza di due elementi: a) la configurabilità, in capo al soggetto, di un interesse analogo e contrario a quello azionato e, in particolare, di un interesse giuridicamente qualificato alla conservazione del provvedimento impugnato (Cons. St., sez. VI, 7 luglio 2003, n.4027); b) l’espressa indicazione nell’atto impugnato del soggetto titolare del predetto interesse o l’agevole individuabilità della sua identità (Cons. St., sez. V, 29 luglio 20034, n.4324).
2.3- Così definiti i parametri valutativi in ossequio ai quali va operata la qualificazione del soggetto come controinteressato, occorre ribadire, in punto di fatto, che nella delibera consiliare n.18 del 2.4.2004 (impugnata con i motivi aggiunti), di approvazione della proposta di programma innovativo e sperimentale denominato “Contratto di Quartiere II”, venivano espressamente menzionate le imprese selezionate per la realizzazione degli interventi a carattere residenziale (nell’ambito del progetto contestualmente approvato) e, come tali, assegnatarie dei lotti.
2.4- Ora, tenuto conto del riferito contenuto della delibera gravata con i motivi aggiunti ed in coerenza con i criteri, descritti supra, di individuazione dei soggetti controinteressati, deve riconoscersi l’anzidetta qualifica in capo alle imprese elencate nel verbale allegato alla delibera di c.c. n.18 del 2004, nella palese ricorrenza di entrambi gli elementi che integrano la relativa posizione processuale.
Le imprese selezionate per l’attuazione del contratto di quartiere, infatti, oltre ad essere espressamente menzionate nella delibera di approvazione del relativo strumento urbanistico attuativo, si rivelano senz’altro titolari di un interesse qualificato (in quanto già assegnatarie dei lotti, in funzione della deliberata realizzazione del programma) alla conservazione dell’atto (la delibera consiliare n.18 del 2004) che assicura loro il titolo per l’attuazione degli interventi.
2.5- A fronte, quindi, della situazione appena descritta e preso atto dell’omessa notifica ai predetti soggetti controinteressati del ricorso per motivi aggiunti con il quale è stata impugnata (tra l’altro) la delibera approvativa del contratto di quartiere, deve provvedersi alla declaratoria dell’inammissibilità del predetto gravame, in parziale riforma della decisione appellata.
3.- Tale statuizione non esaurisce, tuttavia, il giudizio ed impone la disamina dei motivi, espressamente riproposti con appello incidentale, indirizzati a contestare la legittimità della delibera (n.1 del 4.3.204) con la quale il Commissario ad acta ha provveduto ad assegnare ai terreni delle originarie ricorrenti la destinazione urbanistica di “zona per il verde sportivo”.
3.1- Con il primo motivo si censura la delibera in quanto priva della previsione dell’indennizzo, asseritamente, viceversa, necessaria in considerazione della natura espropriativa del vincolo reiterato.
L’assunto è infondato.
Se è vero, infatti, che la previsione dell’indennizzo è doverosa non solo per i vincoli preordinati all’ablazione del suolo, ma anche per quelli “sostanzialmente espropriativi” (secondo la definizione di cui all’art.39, comma 1, d.P.R. 8 giugno 2001, n.327), è anche vero che non possono essere annoverati in quest’ultima categoria di vincoli quelli derivanti da destinazioni realizzabili anche attraverso l’iniziativa privata in regime di economia di mercato (come espressamente e puntualmente sancito dalla Corte Costituzionale, con la sentenza 120 maggio 1999, n.179, e come ribadito dalla giurisprudenza di questo giudice; cfr, ex multis, Cons. St., sez.VI, 14 maggio 2000, n.2934).
L’univocità dell’indirizzo che esclude dai vincoli indennizzabili quelli da ultimo descritti e l’autorevolezza del pronunciamento che ha sancito il relativo principio esimono il Collegio da un’ulteriore illustrazione delle ragioni che lo giustificano e che lo sostengono.
Basti solo ribadire che il vincolo, per essere qualificato sostanzialmente espropriativo, deve comportare l’azzeramento del contenuto economico del diritto di proprietà e che, di contro, la disciplina urbanistica che ammette la realizzazione di interventi edilizi da parte di privati, seppur conformati dal perseguimento del peculiare interesse pubblico che ha determinato il vincolo, non si risolve in una sostanziale espropriazione, ma solo in una limitazione, conforme ai principi che presiedono al corretto ed ordinario esercizio del potere pianificatorio, dell’attività edilizia realizzabile sul terreno.
E’ sufficiente, quindi, rilevare che, nel caso di specie, la destinazione a verde sportivo comportava espressamente la realizzazione, anche da parte di privati in regime di economia di mercato, di attrezzature destinate all’uso pubblico, per escludere che l’imposizione del relativo vincolo necessitasse della contestuale previsione dell’indennizzo.
3.2 Con le residue censure, esaminabili congiuntamente, si contesta, a ben vedere, il merito della scelta urbanistica controversa, sotto il profilo dell’erroneità o dell’irragionevolezza dei presupposti e delle finalità, segnalati nell’atto, dell’assegnazione ai terreni delle interessate della destinazione urbanistica del verde sportivo.
Appare, allora, utile ribadire che la funzione di pianificazione urbanistica risulta connotate da un’amplissima discrezionalità, che sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, se non esercitata con scelte palesemente irragionevoli od arbitrarie (cfr, ex multis, Cons. St., sez. IV, 26 maggio 2003, n.2827).
Ora, premesso che il Commissario ad acta (nominato proprio per determinare la “ritipizzazione” di un terreno, in seguito alla scadenza di vincoli espropriativi) gode delle medesime prerogative e degli stessi spazi di discrezionalità, nella zonizzazione del territorio, intestate al Comune che provvede a sostituire, deve rilevarsi che, nella fattispecie in esame, non consta che la determinazione di attribuire ai terreni delle odierne appellate la destinazione di “zona per il verde sportivo” (peraltro più favorevole, per le interessate, di quella precedente, decaduta) risulti inficiata da quei vizi di macroscopica irrazionalità ed illogicità che, soli, ne autorizzano l’annullamento.
Deve, in proposito, osservarsi che il riferimento a precedenti scelte programmatorie già operate dall’amministrazione comunale non solo non risulta erronea, ma, al contrario, garantisce quella continuità dell’azione amministrativa che, anche un organo straordinario come il Commissario ad acta, è opportuno che persegua; che, in particolare, i richiami al realizzando contratto di quartiere (con le connesse implicazioni in tema di accesso ai pertinenti finanziamenti), quand’anche determinanti della scelta contestata (ma così non è), non integrano la prospettata ipotesi dello sviamento (assicurando, al contrario, coerenza al complesso dell’attività pianificatoria e programmatoria, generale e di dettaglio, ascrivibile all’amministrazione comunale); che l’apprezzamento delle esigenze di accrescimento della dotazione di verde nella zona interessata non risulta censurabile in sede di legittimità (in considerazione dell’ampia discrezionalità che caratterizza la relativa valutazione e dell’assenza di manifesti errori nelle stime che la presuppongono).
4.- Alle considerazioni che precedono conseguono, in definitiva, l’accoglimento dell’appello principale e la reiezione di quello incidentale, con conseguenti rigetto del ricorso principale e dichiarazione di inammissibilità di quello per motivi aggiunti proposti in primo grado.
5.- Sussistono, nondimeno, giusti motivi per disporre la compensazione, per intero, delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, accoglie l’appello principale del Comune di Trani, respinge l’appello incidentale e, per l’effetto, in riforma dell decisione impugnata, rigetta il ricorso principale e dichiara inammissibile quello per motivi aggiunti proposti in primo grado; dichiara compensate le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 16 novembre 2004 con l’intervento dei Sigg.ri:
Gaetano TROTTA Presidente
Costantino SALVATORE Consigliere
Carlo DEODATO Est. Consigliere
Sergio DE FELICE Consigliere
Adolfo METRO Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Carlo Deodato
Gaetano trotta
IL SEGRETARIO
Rosario Giorgio Carnabuci
28 febbraio 2005
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)
Il Dirigente
Antonio Serrao
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N.R.G. 7678/2004
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