N.4363/2005
Reg. Dec.
N. 5365 Reg. Ric.
Anno
1995
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso in appello iscritto al NRG 5365 dell’anno 1995 proposto dal MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del ministro in carica, e dalla COMMISSIONE CENTRALE PER GLI ORGANICI DEGLI ENTI LOCALI, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
COMUNE DI PIETRALUNGA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Marchetti e Paolo Fantusati, con i quali è elettivamente domiciliato in Roma, via Acherusio, n. 8 (presso lo studio del primo);
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale dell’Umbria n. 459 dell’11 luglio 1994;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pietralunga;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 16 marzo 2005 il consigliere Carlo Saltelli;
Udito l’avvocato dello Stato Barbieri, per le amministrazioni appellanti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con delibera consiliare n. 42 del 28 maggio 1993, avente ad oggetto “Controdeduzioni alla decisione adottata dalla Commissione Centrale per gli organici del Enti locali in ordine alle determinazioni di C.C. n. 53/91 e 23/92”, il Comune di Pietralunga richiedeva alla Commissione Centrale per gli Organici degli Enti locali di rivedere la propria decisione circa le precedenti delibere consiliari n. 53 del 27 giugno 1991 (concernente “Attribuzioni nuove qualifiche funzionali ai dipendenti comunali ex D.P.R. 3 agosto 1990 n. 333) e n. 23 del 14 aprile 1992 (recante “Determinazioni conseguenti alla richiesta di chiarimenti avanzata dal Coreco di Perugia in ordine all’atto consiliare n. 53 del 27.06.1991”), relativamente alla posizione di alcuni dipendenti per i quali non era stato riconosciuto il diritto di beneficiare dei passaggi di qualifica ai sensi del D.P.R. 3 agosto 1990, n. 333.
La Commissione Centrale per gli Organici degli Enti Locali nella seduta del 14 settembre 1993, accogliendo in parte la richiesta, approvava solo la trasformazione di un posto di autista meccanico dalla IV alla V qualifica funzionale e di un posto di assistente scuola materna di IV qualifica funzionale in puericultrice di V qualifica funzionale.
Con ricorso giurisdizionale notificato il 15 novembre 1993 il Comune di Pietralunga chiedeva al Tribunale amministrativo regionale dell’Umbria l’annullamento del predetto provvedimento della Commissione Centrale per gli Organici degli Enti Locali, sostenendo, innanzitutto, che la contestata variazione della pianta organica si fondava sulla vincolata applicazione degli accordi sindacali di comparti recepiti col D.P.R. 3 agosto 1990, n. 333, e non su di una scelta discrezionale dell’ente, così che non sussisteva il potere di controllo della predetta commissione; aggiungeva, poi, che l’impugnato provvedimento di controllo era intervenuto quando era già definitivamente spirato il termine per l’esercizio del relativo sindacato e che, in ogni caso, esso era privo di qualsiasi motivazione in ordine alle ragioni anche finanziarie che non avevano consentito di approvare le contestate modifiche alla pianta organica.
L’adito Tribunale, nella resistenza delle intimate amministrazioni statali, con la sentenza n. 459 dell’11 luglio 1994, ritenuta la sussistenza della legittimazione a ricorrere dell’amministrazione locale, pur ritenendo infondato il secondo motivo di censura, accoglieva il ricorso ed annullava il provvedimento impugnato alla stregua del primo motivo di censura, rilevando che la Commissione Centrale per gli Organici degli Enti Locali non era legittimata ad esercitare il proprio potere di controllo sulle variazioni delle piante organiche del personale degli enti locali allorquando, come nel caso di specie, dette variazioni conseguivano direttamente dall’applicazione degli accordi sindacali di comparto (articolo 34 e tabella 2 del D.P.R. 25 agosto 1990, n. 333), così che proprio alla luce di questi ultimi non trovava giustificazione il riconoscimento della V qualifica funzionale solo per due dei cinque dipendenti individuati dalla stessa amministrazione comunale nella ricordata delibera consiliare n. 42 del 21 maggio 1993.
Avverso tale statuizione hanno proposto appello il Ministero dell’Interno e la Commissione Centrale per gli Organici degli Enti Locali, reiterando, innanzitutto, l’eccezione di difetto di legittimazione a ricorrere dell’ente locale, a loro avviso, erroneamente respinta dai primi giudici; sostenendo la effettiva sussistenza del potere di controllo della Commissione Centrale per gli Organici degli Enti Locali su qualsiasi variazione della pianta organica degli enti locali comportanti un aumento di spese o rientrante in un piano generale di riorganizzazione dell’ente ogni variazione, ivi compresa quella derivante dall’applicazione degli accordi sindacali, al fine di apprezzarne la conformità ed evitare che possano realizzarsi mutamenti delle piante organiche al di fuori dei piani generali di riorganizzazione ed in contrasto con le stesse previsione degli accordi sindacali; aggiungendo, infine, che del tutto correttamente era stata approvata la trasformazione solo di due posti di IV qualifica in V qualifica funzionale, non sussistendo per le altre tre situazioni propugnate dall’amministrazione comunale di Pietralunga le condizioni per il riconoscimento della trasformazione.
L’Amministrazione Comunale di Pietralunga, costituitasi in giudizio, ha dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza dell’avverso gravame di cui ha chiesto il rigetto, richiamando tutti i motivi di censura sollevati in prime cure e non esaminati.
D I R I T T O
I. L’appello è fondato e deve essere accolto, alla stregua delle seguenti osservazioni.
I.1. Deve preliminarmente rilevarsi che ogni questione in ordine alla tempestività del provvedimento della Commissione Centrale per gli Organici per Enti Locali, oggetto della presente controversia, è ormai preclusa atteso che il relativo motivo di doglianza proposto in prime cure (con il secondo motivo di censura) è stato puntualmente esaminato dai primi giudici e ritenuto infondato, ma non è stato fatto oggetto di puntuale impugnazione (incidentale) da parte del Comune di Pietralunga.
Al riguardo è appena il caso di ricordare che possono essere oggetto di riproposizione con la semplice memoria difensiva (senza, cioè che occorra l’appello incidentale) i soli motivi dichiarati assorbiti o comunque non esaminati (ex pluribus, C.d.S., sez. IV, 14 luglio 2003, n. 4157; sez. V, 31 dicembre 2003, n. 9302; 7 marzo 2001, n. 1339), laddove in presenza di motivi esaminati e respinti (ovvero anche in relazione a questioni di rito espressamente respinte) è necessario che il relativo capo della statuizione sia oggetto di apposita impugnazione (C.d.S., sez. V, 8 giugno 2000, n. 3275; 11 giugno 1999, n. 630; sez. VI, 1° aprile 2000, n. 1885).
I.2. E’ infondata l’eccezione di difetto di legittimazione ad agire del Comune di Pietralunga, sollevata dalle appellanti amministrazioni statali sul rilievo che l’impugnato provvedimento della Commissione Centrale per gli Organici degli Enti Locali concerneva esclusivamente la posizione di alcuni dipendenti comunali per i quali non era stato approvato l’attribuzione della nuova qualifica funzionale (V qualifica funzionale, in asserita applicazione delle disposizioni contenute nel D.P.R. 25 agosto 1990, n. 333).
Ad avviso della Sezione, invero, benché la delibera consiliare n. 42 del 21 maggio 1993, oggetto del controllo da parte della Commissione Centrale per gli Organici degli Enti Locali, faccia riferimento alla specifica posizione di alcuni dipendenti comunali, per i quali la predetta commissione aveva ritenuto in precedenza di non poter approvare la variazione delle relative qualifiche della pianta organica, non può ragionevolmente revocarsi in dubbio che con essa sia stato perseguita, in modo diretto ed immediato, una più efficiente organizzazione degli uffici e dei servizi comunali, proprio attraverso la trasformazione di alcune qualifiche previste nella vigente pianta organica in altre superiori per rispondere alle diverse e accresciute esigenze dell’ente.
La circostanza che l’interesse dell’ente (ad una migliore organizzazione dei propri uffici e servizi) coincida con quello dei dipendenti (ad ottenere un più favorevole inquadramento giuridico – economico proprio in conseguenza dell’approvazione dei nuovi posti prevista in pianta organica) non può far venir meno la legittimazione dell’ente locale ad impugnare il provvedimento della Commissione Centrale per gli Organici degli Enti Locali che abbia negato l’approvazione di alcuni nuovi posti della pianta organica, incidendo così sull’organizzazione degli uffici e dei servizi comunali.
Peraltro, la peculiare natura organizzatoria della delibera consiliare n. 42 del 28 maggio 1993 trova conferma dal suo attento esame, da cui emerge che essa, lungi dal rappresentare uno sporadico e occasionale intervento nel tessuto organizzativo dell’ente finalizzato semplicemente al riconoscimento ad alcuni dipendenti di un più favorevole inquadramento giuridico – economico, si inserisce invece nel solco di precedenti provvedimenti organizzatori (delibere consiliari n. 53 del 27 giugno 1991 e n. 23 del 14 aprile 1992, pure esaminate dalla Commissione Centrale per gli Organici degli Enti Locali), costituendo lo strumento amministrativo per ottenere la completa approvazione di tutte le nuove qualifiche e di tutti i nuovi posti previsti nel nuovo progetto di pianta organica, così come risultante dalla applicazione del D.P.R. 25 agosto 1990, n. 333, ritenuti indispensabili per la piena funzionalità dell’ente stesso.
Pertanto il Comune di Pietralonga era sicuramente legittimato ad impugnare il contestato provvedimento della Commissione Centrale per gli Organici degli Enti locali.
I.3. E’ invece fondato il secondo motivo dell’appello in esame, con il quale le Amministrazioni statali hanno rivendicato l’effettiva sussistenza del potere di controllo da parte della Commissione Centrale per gli Organici degli Enti Locali sulla delibera consiliare n. 42 del 21 maggio 1993 del Comune di Pietralunga, erroneamente negato dai primi giudici.
Si osserva al riguardo che l’articolo 7 del D.L. 7 maggio 1980, n. 153, convertito con modificazione dalla legge 7 luglio 1980, n. 299, assoggetta a controllo della Commissione Centrale per la Finanza Locale ogni modifica, generale o parziale, di pianta organica, generale o patrizia, degli enti locali che determini un aumento della spesa (C.d.S., sez. IV, 13 settembre 2001, n. 4794; 3 novembre 1999, n. 1655; sez. V, 13 aprile 1999, n. 407), ivi comprese le ipotesi di inquadramento obbligatorio del personale per adeguamento alle nuove disposizioni del contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto (a nulla rilevando l’assenza di profili di discrezionalità) che, determinando una trasformazione dei posti in organico, incidono immediatamente anche sulla spese degli enti (C.d.S., sez. V, 6 ottobre 1999, n. 1330; 24 settembre 1999, n. 1159; 13 aprile 1999, n. 407).
Né vale distinguere tra inquadramento vincolato e inquadramento discrezionale, solo in relazione al quale sussisterebbe il potere di controllo della predetta Commissione Centrale per la Finanza Locale, tanto più se si tiene conto della peculiarità della funzione di controllo in esame che comprende sia i profili di legittimità, sia quelli di merito (C.d.S., sez. IV, 3 giugno 1997, n. 591; 13 settembre 2001, n. 4794), essendo finalizzata a realizzare gradualmente in campo nazionale una perequata attribuzione delle risorse finanziarie, in modo che la struttura degli enti locali venga realizzata armonicamente, assicurando il massimo contemperamento possibile tra la richiesta di espansione organizzativa dell’ente, legata alle sue accresciute esigenze funzionali, e la necessità di non far gravare eccessivamente i riflessi che ne derivano sulla finanza pubblica, così come dispone il settimo comma dell’articolo 20 del D.L. 28 febbraio 1981, n. 38, convertito con modificazioni nella legge 23 aprile 1981, n. 153.
Alla stregua delle considerazioni svolte, non può negarsi che effettivamente nel caso in esame sussisteva il potere di controllo della Commissione Centrale per la Finanza Locale, erroneamente escluso dai primi giudici.
I.4. Per effetto del richiamo dei motivi assorbiti, operato dall’appellata amministrazione comunale di Pietralunga con la apposita memoria difensiva, fermo restando – tuttavia- quanto osservato sub. I.1.), deve essere esaminata la censura di difetto di motivazione sollevata in primo grado nei confronti dell’impugnato provvedimento.
Essa è infondata.
Come rilevato in precedenza, il potere di controllo esercitato dalla Commissione Centrale per la Finanza Locale è molto ampio, esteso anche al merito delle scelte adottate dall’ente con il solo limite della sua autonomia organizzativa (C.d.S., sez. V, 1 aprile 1996, n. 318), finalizzato in modo diretto ed esclusivo alla tutela dell’interesse pubblico generale alla corretta gestione delle risorse finanziarie dell’ente locale nell’ambito di un coordinamento generale della spesa pubblica, rispetto ad esso non vengono assolutamente in rilievo le eventuali aspettative dei dipendenti dell’ente ad ottenere un più favorevole inquadramento in relazione ai nuovi posti previsti in pianta organica.
Pertanto, sotto tale profilo, il provvedimento in esame risulta correttamente ed adeguatamente motivato in ordine alla idoneità della (nuova) struttura dell’ente, a far fronte adeguatamente alle esigenze di servizio, tenuto conto della natura e delle dimensioni demografiche e territoriali dell’ente, degli indici proporzionali medi riscontrati in campo nazionale in relazione alle unità numeriche normalmente necessarie al funzionamento delle strutture dei singoli settore, elementi che, peraltro, lo stesso appellante non ha mai contestato, limitandosi genericamente a predicarne una presunta astrattezza e vaghezza.
Non deve essere dimenticato, al riguardo, che, come già evidenziato, il potere di controllo della Commissione Centrale per la Finanza Locale è ampiamente discrezionale ed impinge nel merito dell’azione amministrativa, così che le relative decisioni sfuggono al sindacato di legittimità, salvo che siano palesemente illogiche, irragionevoli, irrazionali o arbitrarie, caratteri che non è dato riscontro nella fattispecie in esame.
II. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dal Comune di Pietralunga.
La peculiarità delle questioni trattati giustifica la integrale compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal Ministero dell’Interno e dalla Commissione Centrale per gli organici degli enti locali avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale dell’Umbria n. 459 dell’11 luglio 1994, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso proposto in primo grado dal Comune di Pietralunga.
Dichiara compensate le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 16 marzo 2005, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, con la partecipazione dei signori:
SALTELLI CARLO - Presidente F.F., est.
DEODATO CARLO - Consigliere
CACACE SALVATORE - Consigliere
DE FELICE SERGIO - Consigliere
MELE EUGENIO - Consigliere
IL PRESIDENTE F.F., est.
Carlo Saltelli
IL SEGRETARIO
Giacomo Manzo
12 agosto 2005
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)
Giuseppe Testa