R E P U B B L I C A I T A L I A N A
N.4365/2005
Reg. Dec.
N. 2413 Reg. Ric.
Anno 1996
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso in appello iscritto al NRG 2413 dell’anno 1996 proposto dal MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
DARGENIO MICHELE, non costituito in giudizio;
e nei confronti del
COMUNE DI MODUGNO, in persona del sindaco in carica, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, sez. II, n. 1238 del 22 dicembre 1995;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 16 marzo 2005 il consigliere Carlo Saltelli;
Udito l’avvocato dello Stato, Barbieri;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con delibera consiliare n. 121 del 19 novembre 1990 il signor Michele Dargenio veniva inquadrato nella ottava qualifica funzionale di cui al D.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, a seguito della nuova classificazione del Comune di Modugno da ente di tipo 3 ad ente di tipo 2.
La Sezione Provinciale di Controllo nella seduta dell’11 marzo 1991, pur approvando la predetta delibera, ne disponeva l’invio alla Commissione Centrale per la Finanza Locale per ulteriori determinazione, a condizione anche della riorganizzazione dei servizi.
Con ordinanza n. 417 del 23 maggio 1991 il Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sede di Bari, sezione II, adito dall’interessato, sospendeva l’efficacia del predetto provvedimento tutorio; l’amministrazione comunale di Modugno dava, quindi, esecuzione alla citata ordinanza cautelare con delibera di Giunta municipale n. 693 dell’8 luglio 1991, liquidando effettivamente al signor Michele Dargenio le somme spettategli per effetto del più favorevole inquadramento.
Successivamente, con deliberazione di Giunta municipale n. 866 del 5 agosto 1992, il Comune di Modugno revocava alcune precedenti delibere, tutte relative all’inquadramento del proprio personale dipendente in conseguenza della nuova riclassificazione dell’ente, tra cui anche la citata delibera n. 693 dell’8 luglio 1991.
Della predetta delibera n. 866 del 5 agosto 1992 (e della nota 16110 del Ministero dell’Interno – Commissione Centrale per la Finanza Locale, su cui si fondava) il signor Michele Dargenio chiedeva l’annullamento al Tribunale amministrativo regionale della Puglia, lamentando: a) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 32, 2° comma, lett. c), della L. 142/90; incompetenza”, in quanto i provvedimenti incidenti sullo stato giuridico del personale rientravano nella competenza del Consiglio comunale e non in quella della Giunta municipale; b) “violazione e falsa applicazione dell’art. 21 della legge 6.12.1971, n. 1034; elusione del giudicato”, in quanto nella questione in esame si era formato un giudicato, per effetto della ordinanza cautelare dello stesso adito tribunale amministrativo regionale n. 417 del 23 maggio 1991, cosa che impediva qualsiasi nuova determinazione in ordine alla spettanza in suo favore dell’inquadramento nella ottava qualifica funzionale; c) “violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della L. 7.8.1990, n. 241”, in quanto l’impugnato provvedimento di revoca dell’inquadramento nella ottava qualifica funzionale era stato adottato senza la doverosa instaurazione del contraddittorio.
L’adito Tribunale, sez. II, con la sentenza n. 1238 del 22 dicembre 1995, nella resistenza dell’amministrazione comunale di Modugno, del Ministero dell’Interno e della Commissione Centrale per la Finanza Locale, accoglieva il ricorso e annullava il provvedimento impugnato, ritenendo fondata ed assorbente la censura sollevata con il secondo motivo di ricorso, in quanto lo status giuridico ed economico del ricorrente era immodificabile della pronuncia giurisdizionale, sia pur interinale, divenuta inoppugnabile.
Avverso tale pronuncia ha proposto appello il Ministero dell’Interno, lamentandone la assoluta erroneità, in quanto, per un verso, l’obbligo dell’amministrazione di conformarsi al giudicato riguardava soltanto le sentenze passate in giudicato e non anche i provvedimenti cautelari, e, per altro verso, la trasformazione dei posti in pianta organica in conseguenza dell’avvenuta riclassificazione del Comune di Modugno non poteva prescindere dalla sua approvazione da parte della Commissione Centrale per la Finanza Locale, così che del tutto correttamente e legittimamente erano state revocate le delibere con le quali si era proceduto all’attribuzione di più favorevoli inquadramenti al personale dipendente per effetto della riclassificazione dell’ente, senza che le relative trasformazioni dei posti fossero state approvate dalla Commissione Centrale per la Finanza Locale; ciò senza contare che, del resto, la sospensione del procedimento di controllo da parte della Commissione Centrale per la Finanza Locale, disposto per una sola delibera di inquadramento (quella relativa al ricorrente in primo grado, giusta l’ordinanza cautelare n. 417 del 23 maggio 1991 dello stesso Tribunale amministrativo regionale della Puglia) non poteva paralizzare e svuotare di contenuto il potere di controllo assegnato dalla legge alla predetta Commissione Centrale per la Finanza Locale.
Nessuno degli appellanti si è costituito in giudizio.
D I R I T T O
I. L’appello è fondato e va accolto, alla stregua delle seguenti osservazioni.
I.1. In punto di fatto, deve osservarsi che, come risulta dalla documentazione versata in atti, con nota prot. n. 16110/M. 380, pervenuta al Comune di Modugno il 31 luglio 1992, avente ad oggetto “Comune di Modugno (BA) – Delib. di G.M. n. 507 del 26.3.1992 – Modifica della pianta organica”, il Ministero dell’Interno – Direzione Centrale dei Segretari comunali e provinciali e del personale degli enti locali, ha innanzitutto evidenziato di non poter esercitare la propria funzione di controllo sulla predetta delibera della Giunta Municipale n. 507 del 26 marzo 1992, essendo riservato esclusivamente all’organo consiliare ogni potere in materia di pianta organica e relativa variazione, ai sensi dell’articolo 32, comma secondo undici, lett. c), della legge 8 giugno 1990, n. 142; ha poi ricordato, tra l’altro, che in occasione del mutamento di tipologia di un comune ai sensi dell’articolo 2 del D.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, per assegnazione di un segretario generale di classe superiore, l’ente stesso deve preliminarmente attuare una ristrutturazione della pianta organica proprio in relazione alla intervenuta modificazione della classificazione del comune, chiarendo che anche gli atti riqualificazione del personale in assenza dei relativi posti costituiscono vere e proprie modifiche della pianta organica, comportanti aumenti di spesa; ha, infine, sottolineato che gli atti adottati dal Comune di Modugno di riqualificazione del personale dipendente ai sensi del D.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, per effetto dell’intervenuta riclassificazione da ente di tipo3 a ente di tipo 2, erano illegittimi per la mancata previa ristrutturazione della pianta organica, invitando l’amministrazione comunale a revocarli e a adottare un nuovo atto deliberativo consiliare di istituzione di posti ex novo, necessari per le accresciute esigenze derivanti dalla classificazione della Segreteria generale.
Con la delibera n. 866 del 5 agosto 1992, facendo proprie le osservazioni contenute nella richiamata nota ministeriale, la Giunta Municipale del Comune di Modugno ha revocato in via cautelativa alcuni precedenti provvedimenti di inquadramento del proprio personale ai sensi del D.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, tra cui la delibera n. 693 dell’8 luglio 1991, riguardante il signor Michele Dargenio e concernente l’esecuzione della ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale della Puglia n. 417 del 23 maggio 1991, essendo stati detti provvedimenti adottato prima di aver provveduto alla ristrutturazione della pianta organica del Comune.
I.2. Così ricostruita la fattispecie, non sussiste - ad avviso della Sezione - la dedotta violazione del giudicato cautelare costituito dalla ordinanza del Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sezione II, n. 417 del 23 maggio 1991, come erroneamente ritenuto dai primi giudici.
I.2.1. Invero, pur non potendo dubitarsi in via generale dell’obbligo di adeguarsi alla pronuncia giurisdizionale, quantunque essa sia provvisoria (tale carattere essendo riferito esclusivamente al tempo occorrente per la definizione del merito, ma pur sempre funzionale ad assicurare all’amministrato il bene della vita di cui è risultato aver diritto), non può d’altra parte revocarsi in dubbio che la irretrattabilità e la immodificabilità della tutela cautelare conseguita è pur sempre condizionata dal fatto che non siano nel frattempo intervenute modifiche nella situazioni di fatto o di diritto poste a base della pronuncia stessa, non potendosi altrimenti impedire all’amministrazione di esercitare il potere di provvedere, ciò essendo in inammissibile contraddittorietà con gli stessi principi di legalità, imparzialità e buon andamento che, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, devono presiedere a tutta l’attività amministrativa.
Nel caso in esame, come risulta pacificamente dagli atti di causa, l’ordinanza cautelare n. 417 del 23 maggio 1991 aveva sospeso (evidentemente solo fino alla pronuncia di merito sulla sua legittimità e non invece definitivamente) l’efficacia della decisione della Sezione Provinciale di Controllo dell’11 marzo 1991 nella parte in cui pur approvando la delibera consiliare n. 121 del 19 novembre 1990, con cui il signor Michele Dargenio era stato inquadrato nella ottava qualifica funzionale di cui al D.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, a seguito della nuova classificazione del Comune di Modugno da ente di tipo 3 ad ente di tipo 2, aveva disponeva l’invio della delibera stessa alla Commissione Centrale per la Finanza Locale per ulteriori determinazioni e a condizione anche della riorganizzazione dei servizi.
Con la delibera n. 866 del 5 agosto 1992 la Giunta municipale ha, tuttavia, proceduto sostanzialmente a revocare tutti i provvedimenti con cui erano state attribuiti ai propri dipendente nuovi e più favorevoli inquadramenti ai sensi del D.P.R. 25 giugno 1983, n. 347, in conseguenza della nuova classificazione dell’ente, in presenza di nuovo elementi di fatto e di diritto, rappresentati dalla ricordata nota ministeriale e dalle relative considerazioni giuridiche, così esercitando un potere di autotutela, il cui fondamento costituzionale è da rinvenirsi nei principi di legalità, imparzialità e buon andamento predicati dall’articolo 97 della Costituzione, del tutto diverso e autonomo da quello in esplicazione del quale erano stati adottati i revocati provvedimenti.
La diversità dei poteri concretamente esercitati esclude, ad avviso della Sezione, che possa configurarsi nell’esercizio del potere di autotutela un ostacolo derivante dall’esistenza di una pronuncia cautelare, ancorché non impugnata, diversa essendo anche, come accennato, la situazioni di fatto e di diritto posta a base della nuova determinazione amministrativa e non potendosi negare all’amministrazione l’esercizio del potere di eliminare atti illegittimi, sui quali nessuna pronuncia definitiva risulta essere giammai intervenuta.
I.2.2. D’altra parte, per mera completezza sulla questione, la Sezione deve rammentare che, in base ai principi generali del pubblico impiego, secondo cui il conferimento di una qualifica presuppone che nell’organico dell’ente sia istituito il relativo posto, ed in forza dell’articolo 7 del decreto legge 7 maggio 1980, n. 153, convertito con modificazioni dalla legge 7 luglio 1980, n. 299, in virtù del quale ogni modifica della pianta organica del personale degli enti locali che determini l’aumento della spesa deve essere sottoposta all’esame della commissione centrale per la finanza locale, la diversa classificazione dell’ente non può avere effetti automatici sul rapporto d’impiego dei dipendenti, ma deve essere valutata nell’esercizio del potere di organizzazione con le garanzie proprie di tale potere, ai fini di una ridefinizione della pianta organica, per cui deve escludersi che una simile valutazione possa risultare per implicito da una deliberazione di reinquadramento non sottoposta agli specifici controlli previsti proprio per la modifica della pianta organica (C.d.S., A.P. 17 novembre 1995, n. 30; sez. IV, 15 dicembre 2000, n. 6637; sez. V, 13 luglio 2000, n. 3905).
Pertanto, non può dubitarsi, sotto tale profilo, della legittimità del potere concretamente esercitato, in via cautelare, dall’amministrazione comunale di Modugno di revocare i precedenti provvedimenti di conferimento ai propri dipendenti di più favorevoli inquadramenti in conseguenza della nuova classificazione dell’ente, in mancanza del previo formale provvedimento consiliare di ristrutturazione della pianta organica, approvata dalla Commissione Centrale per la Finanza Locale.
I.2.3. La mancata costituzione in giudizio dell’originario ricorrente, che non ha riproposto le censure svolte in primo grado e assorbite dalla impugnata sentenza, esclude, pena la violazione dell’articolo 112 C.P.C., che la Sezione possa autonomamente esaminarle, non mancando di segnalarsi che, in ogni caso, per un verso, gli atti revocati erano stati emessi sempre dalla Giunta municipali e che, per altro verso, essendo stato esercitato un potere cautelare, non era necessario procedere alla comunicazione di avvio del procedimento.
II. In conclusione l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dal signor Michele Dargenio.
La peculiarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle
spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal Ministero dell’Interno avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sede di Bari, sez. II, n. 1238 del 22 dicembre 1995, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso proposto in primo grado dal signor Michele Dargenio.
Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 16 marzo 2005, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, con la partecipazione dei signori:
SALTELLI CARLO - Presidente F.F., est.
CACACE SALVATORE - Consigliere
DE FELICE SERGIO - Consigliere
DEODATO CARLO - Consigliere
MELE EUGENIO - Consigliere
IL PRESIDENTE F.F., est.
Carlo Saltelli
IL SEGRETARIO
Giacomo Manzo
12 agosto 2005
(art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)
Il Dirigente
Giuseppe Testa
- -
N.R.G. 2413/1996
TRG