REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Reg. dec. 278/05
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, II Sezione di Lecce, composto dai signori magistrati:
Dott. Antonio Cavallari Presidente
Dott. Pasquale Mastrantuono Componente relatore
Dott. Tommaso Capitanio Componente
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul Ricorso n. 380/2004, proposto dai Sigg. Calcagnile Giuseppe, Leo Massimiliano, Peluso Romolo e Zecca Lorenzo, rappresentati e difesi dall’Avv. Loredana Capone, come da mandato a margine del ricorso, con domicilio eletto in Lecce, Via V.M. Stampacchia n. 9;
contro
-l’Unione dei Comuni “Union 3”, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Angelo Vantaggiato, come da mandato a margine della memoria di costituzione ed in virtù della Delibera della Giunta n. 5 del 2.2.2004, con domicilio eletto in Lecce Via Zanardelli n. 7;
-il Comune di Porto Cesareo, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
-il Comune di Leverano, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
-il Comune di Copertino, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
-il Comune di Carmiano, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
-il Comune di Veglie, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
-il Sig. Straniero Luigi, nella qualità di Comandante del Corpo della Polizia Municipale dell’Unione dei Comuni “Union 3”, controinteressato non costituito;
per l'annullamento
-della Del. Giunta dell’Unione dei Comuni “Union 3” n. 14 del 26.9.2003 e della relativa Convenzione allegata;
-del Decreto del Presidente dell’Unione dei Comuni “Union 3” n. 14 del 25.11.2003;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione dell’Unione dei Comuni “Union 3”;
Visto l’atto di motivi aggiunti, con il quale sono stati impugnati: 1) la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni “Union 3” n. 3 del 27.1.2004; 2) il Decreto del Presidente dell’Unione dei Comuni “Union 3” n. 1 del 5.3.2004;
Visti gli atti tutti di causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 9.12.2004 la relazione del Referendario Dott. Pasquale Mastrantuono ed uditi, altresì, per le parti gli Avv.ti Loredana Capone e Angelo Vantaggiato;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
-I ricorrenti sono rispettivamente Comandanti dei Corpi della Polizia Municipale dei Comuni di Carmiano, Veglie, Porto Cesareo e Leverano;
-con Del. C.C. n. 40 del 27.9.2002, con Del. C.C. n. 37 del 27.9.2002, con Del. C.C. n. 11 del 27.9.2002, con Del. C.C. n. 88 del 27.9.2002 e con Del. C.C. n. 69 del 27.9.2002 i Comuni rispettivamente di Carmiano, di Copertino, di Leverano, di Porto Cesareo e di Veglie hanno deciso di aderire all’Unione dei Comuni denominata “Union 3”, hanno approvato il relativo Statuto ed hanno autorizzato il loro Sindaco a sottoscrivere l’atto costitutivo della predetta Unione di Comuni tra i suddetti Comuni: l’art. 1, comma 1, di tale Statuto statuisce che tale Unione di Comuni è stata istituta ai sensi dell’art. 32 D.Lg.vo n. 267/2000 “allo scopo di esercitare in forma congiunta le funzioni” comunali indicate nello “Statuto e quelle che saranno successivamente individuate”; l’art. 3 stabilisce che “l’Unione promuove la progressiva integrazione con finalità di ottimizzazione e razionalizzazione dell’attività amministrativa tra i Comuni che la costituiscono, da realizzarsi mediante il trasferimento graduale di funzioni e servizi comunali”; l’art. 4 dispone che “l’azione amministrativa dell’Unione tende a conseguire l’ottimizzazione dei servizi offerti, la loro piena fruibilità, la semplificazione delle procedure ed il contenimento dei costi. Inoltre, l’Unione assume il metodo e gli strumenti della programmazione, informa i rapporti con gli altri Enti Pubblici al principio della collaborazione, organizza gli uffici secondo criteri di responsabilità, gestisce i servizi pubblici locali secondo criteri di economicità, efficacia ed efficienza”; l’art. 5 statuisce che “ i Comuni possono attribuire all’Unione l’esercizio di ogni funzione amministrativa propria o ad essi delegata ….. In via di primo trasferimento è attribuito l’esercizio delle funzioni amministrative e la gestione dei servizi di seguito elencati: …… g) iniziative nel comparto della vigilanza del territorio: polizia municipale e protezione civile; …… Per ognuno dei servizi indicati …. è predisposto dalla Giunta dell’Unione apposito Regolamento di attuazione del trasferimento con indicazione delle risorse strumentali e umane trasferite e la definizione dei reciproci rapporti finanziari.” (al riguardo l’art. 9, comma 1, lett. d, prevede che i Regolamenti sono approvati dal Consiglio dell’Unione; l’art. 31 stabilisce che “ove necessario, fino all’emanazione dei propri atti regolamentari il Consiglio può deliberare, su proposta della Giunta, di adottare provvisoriamente taluno dei Regolamenti in vigore presso i Comuni che costituiscono l’Unione”; l’art. 32 prevede che “il trasferimento delle funzioni comunali all’Unione determina ….. l’inefficacia delle disposizioni comunali. Gli organi dell’Unione curano di indicare negli atti di propria competenza le normative e/o i provvedimenti comunali da ritenere, in tutto o in parte, disapplicati”) “Il trasferimento di ulteriori competenze all’Unione è deliberato su proposta della Conferenza dei Sindaci” (uno degli organi dell’Unione: cfr. artt. 6 e 19) “con atto dei rispettivi Consigli Comunali -con le procedure richieste per le modifiche statutarie-” (al riguardo l’art. 33 stabilisce che “le proposte di modifica del presente Statuto, deliberate dal Consiglio dell’Unione, sono inviate ai Consigli dei Comuni partecipanti per la loro valutazione ed approvazione”) “entro il mese di settembre e con effetto a decorrere dal 1° gennaio dell’anno successivo”; l’art. 21 prevede che “l’Unione …. può avvalersi di uffici e personale dei Comuni partecipanti, in fase di prima attuazione o in via permanente secondo le modalità che saranno fissate in apposito Regolamento”; l’art. 22, commi 1 e 3, prevede che “l’Unione ricerca con i Comuni partecipanti ogni forma di collaborazione organizzativa idonea a rendere la reciproca azione più efficace, efficiente ed economica.” “Il modello di organizzazione mediante avvalimento degli uffici comunali è subordinato alla stipula di un’apposita convenzione con i Comuni interessati, ove saranno determinate le modalità di raccordo con i sistemi di direzione tanto dell’Unione quanto degli stessi Comuni”;
-con Del. n. 9 dell’8.8.2003 la Giunta dell’Unione individuava come Responsabile della futura Polizia Locale dell’Unione il Comandante della Polizia Municipale del Comune di Copertino (il quale è il Comune di maggiori dimensioni dell’Unione dei Comuni resistente);
-il Presidente dell’Unione resistente con nota prot. n. 136 del 9.9.2003, “in considerazione dell’urgenza di convocare il Consiglio dell’Unione per il giorno 19.9.2003”, convocava per il giorno 11.9.2003 i Consiglieri Comunali, i Segretari Comunali ed i funzionari Responsabili delle Polizie Municipali dei Comuni facenti parte dell’Unione ad un apposito tavolo di lavoro, avente ad oggetto il “Regolamento Servizio Polizia Municipale”: i ricorrenti partecipavano (insieme al Comandante della Polizia Municipale del Comune di Copertino) a tale tavolo di lavoro ed in tale occasione predisponevano una bozza di Regolamento;
-con Del. n. 14 del 26.9.2003 il Consiglio dell’Unione resistente, dopo aver richiamato gli artt. 5, commi 1 e 2 lett. g), 9 e 22 dello Statuto, deliberava il trasferimento dai Comuni all’Unione delle competenze in materia di “realizzazione di progetti per l’erogazione di servizi di Polizia Municipale di interesse intercomunale e la loro gestione” ed a tal fine approvava uno schema di convenzione, il quale prevede le seguenti disposizioni: l’art. 2, comma 1, precisa che “con la presente convenzione vengono disciplinate le modalità di trasferimento alla Union 3 dei servizi di Polizia Locale gi in capo ai Comuni”; l’art. 3 individua le “finalità dell’istituzione del servizio di Polizia Locale dell’Union 3” (A “presenza costante delle forze di Polizia Locale sul territorio dell’Unione, a scopo di prevenzione generale e di controllo dei fenomeni rilevanti ai fini della sicurezza e della circolazione stradale, della protezione del territorio e dell’ambiente”; B “uniformità di comportamenti e più efficaci metodologie di intervento sul territorio dell’Unione”; C “coordinamento con le altre forze pubbliche operanti sul territorio dell’Unione al fine di garantire la tutela e la sicurezza della popolazione”); l’art. 4 elenca le funzioni di Polizia Locale trasferite all’Unione (circolazione stradale, manifestazioni locali che richiedono l’impiego di personale ulteriore rispetto alla dotazione di un singolo Comune e protezione ambientale) ed esclude espressamente dal trasferimento l’attività di notifica, di Polizia Amministrativa (attività istruttoria finalizzata al rilascio di licenze e/o autorizzazioni) e tutte le altre attività “non contemplate nel presente atto” (il comma 4 di tale articolo puntualizza che l’organizzazione delle attività trasferite “sarà perseguita mediante atti di gestione del Responsabile del Servizio Polizia Locale dell’Union 3, sentito l’Ufficio di coordinamento”, composto da tutti i Responsabili, o loro delegati, delle Polizie Municipali dei Comuni aderenti all’Unione); l’art. 5, dopo aver precisato che la convenzione in commento entrava in vigore dalla data della sua sottoscrizione da parte dei Sindaci dei Comuni facenti parte dell’Unione e dal Presidente dell’Unione (il quale ai sensi dell’art. 12 dello Statuto deve essere eletto tra i Sindaci), prevede che “il Consiglio dell’Unione, entro due anni dalla data di entrata in vigore della presente convenzione, valuterà se trasferire anche il servizio di Polizia Amministrativa e costituire, quindi, il Corpo della Polizia dell’Union 3”; l’art. 7 statuisce che, “fermo restando il principio che ciascun Sindaco è autorità di Polizia Locale nel proprio Comune”, gli organi competenti dell’Unione ad amministrare le funzioni di Polizia Locale trasferite sono la Conferenza dei Sindaci, il Comandante Responsabile del servizio di Polizia Locale dell’Union 3 e l’Ufficio di coordinamento; l’art. 8 stabilisce che “la Conferenza dei Sindaci ha il compito di verificare l’andamento del servizio Polizia Locale e di elaborare gli indirizzi che dovranno essere resi operativi”; l’art. 9, comma 1, statuisce che “il Comandante Responsabile del servizio è individuato dal Presidente con apposito provvedimento, sentita la conferenza dei Sindaci”; i commi 2 e 3 dell’art. 9 stabiliscono che il Responsabile della Polizia Locale dell’Unione “coordina l’impiego tecnico-operativo degli addetti alla Polizia Locale” dell’Unione “ed assolve le funzioni di cui all’art. 9 della L. n. 65/1986” ed ha il compito di attuare gli indirizzi della Conferenza dei Sindaci, predisporre i piani di lavoro, elaborare insieme all’Ufficio di coordinamento i piani operativi di gestione, svolgere le funzioni di coordinamento (finalizzate ad uniformare le tecniche operative ed organizzative), emanare ordini di servizio e di relazionare periodicamente agli organi dell’Unione sul funzionamento e sull’efficacia del servizio unificato; i commi 4 e 5 dell’art. 9 puntualizzano che il Comandante della Polizia dell’Unione deve rispettare “ruolo, prerogative e competenze dei Responsabili dei singoli Corpi di Polizia Municipale dei Comuni convenzionati” (i quali “mantengono la responsabilità di cui all’art. 9 L. n. 65/1986”), “garantendone l’autonomia e favorendo la collaborazione reciproca per il raggiungimento degli obiettivi prefissati”; l’art. 10 prevede che l’Ufficio di coordinamento “collabora all’organizzazione del lavoro” (verifiche periodiche, processi formativi degli addetti, analisi delle esigenze di ciascun territorio comunale), “partecipa alla stesura dei programmi generali e dei piani di lavoro, sottoscrivendoli per accettazione e motivando eventuali osservazioni in difformità” e svolge tutte le attività che la Conferenza dei Sindaci ritenga di assegnargli; l’art. 12 prevede che entro 6 mesi dalla sottoscrizione della Convenzione l’Ufficio di coordinamento deve presentare alla Conferenza dei Sindaci una “proposta di Regolamento di organizzazione del servizio di Polizia Locale”, la quale deve rispettare gli “inquadramenti di categoria di cui al vigente CCNL”, deve “prevedere di massima l’utilizzo del personale sul proprio territorio” e “deve tener conto delle professionalità specifiche acquisite, favorendo lo sviluppo delle stesse”; l’art. 13 stabilisce che il personale addetto alle funzioni di Polizia Locale trasferite all’Unione sarà individuato “con apposito atto di Giunta Comunale” e dipenderà “funzionalmente dal Presidente p.t. dell’Union 3”, ma il rapporto di impiego continuerà “ad essere regolamentato e disciplinato dalle singole Amministrazioni di provenienza”; l’art. 15 stabilisce che i beni strumentali in dotazione alle singole Polizie Municipali dei Comuni aderenti all’Unione “vengono assegnati in comodato gratuito all’Union 3”;
-con Decreto n. 14 del 25.11.2003 il Presidente dell’Unione dei Comuni resistente, dopo aver richiamato la Del. Consiglio dell’Unione n. 14/2003 e più in particolare gli artt. 9 e 12 della relativa Convenzione allegata e la Del. Giunta dell’Unione n. 9/2003, “sentita la Conferenza dei Sindaci”, nominava ai sensi dell’art. 50, comma 10, D.Lg.vo n. 267/2000, “fino al 31.12.2003”, Responsabile della Polizia Municipale dell’Unione il Comandante della Polizia Municipale del Comune di Copertino, attribuendogli specificamente “il compito di predisporre la proposta del Regolamento di organizzazione del servizio di Polizia Locale dell’Unione”: tale Decreto veniva comunicato ai ricorrenti dal Segretario Generale dell’Union 3 con nota prot. n. 238 del 27.11.2003;
-con nota del 17.12.2003 i ricorrenti chiedevano la copia della Del. Consiglio dell’Unione n. 12/2003 e del Decreto Presidenziale n. 14/2003: le copie di tali atti venivano consegnate ai ricorrenti in data 15.1.2003;
-con nota prot. n. 40 del 5.1.2004 il Responsabile del servizio Polizia Locale dell’Unione invitava i ricorrenti il giorno 8.1.2004, per discutere la proposta del Regolamento di organizzazione del servizio di Polizia Locale dell’Unione: con verbale dell’8.1.2004, inviato al Responsabile della Polizia Locale dell’Union 3, i ricorrenti chiedevano un rinvio della predetta riunione, ma al contempo facevano osservare di aver già redatto una bozza di Regolamento in seguito alla convocazione del Presidente dell’Unione dei Comuni resistente di cui alla nota prot. n. 126 del 9.9.2003;
-poiché a tale incontro i ricorrenti non si presentavano, con nota prot. n. 180 del 19.1.2004 il Responsabile della Polizia Locale dell’Union 3 invitava nuovamente i ricorrenti per discutere la proposta del Regolamento di organizzazione del servizio di Polizia Locale dell’Unione;
-con il presente ricorso i ricorrenti hanno impugnato la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni “Union 3” n. 14/2003, unitamente alla relativa Convenzione allegata, ed il Decreto del Presidente della predetta Unione dei Comuni n. 14/2003, deducendo la violazione e la falsa applicazione dello Statuto sotto diversi profili, del giusto procedimento, dell’art. 32 D.Lg.vo n. 267/2000, dei principi generali in materia di atto amministrativo, dell’art. 7 L. n. 241/1990, dei principi di decentramento amministrativo in tema di autonomia dei singoli corpi di Polizia Municipale, degli artt. 2 e 9 L. n. 65/1986, della L.R. n. 2/1989, dei Regolamenti comunali del servizio di Polizia Municipale, l’incompetenza assoluta del Presidente dell’Unione dei Comuni resistente, l’eccesso di potere per assoluta carenza dei presupposti di fatto e di diritto, falsa ed erronea presupposizione di fatto e di diritto, travisamento dei fatti, contraddittorietà, difetto dei presupposti, estrema superficialità dell’agire amministrativo, abuso e illogicità;
-successivamente con Del. Giunta dell’Unione n. 3 del 27.1.2004 il Comandante della Polizia Municipale del Comune di Copertino veniva confermato nell’incarico di Responsabile della Polizia Locale dell’Unione dei Comuni resistente (venivano altresì confermati i responsabili degli altri servizi assunti dall’Unione; questo con determinazione non lesiva della posizione giuridica del ricorrente e perciò non contestata) con decorrenza dall’1.1.2004 fino al 30.4.2004 (al riguardo veniva richiamato l’art. 21, comma 2, dello Statuto), facendo presente che tali incarichi erano subordinati al rilascio dell’autorizzazione e/o nulla- osta del Comune di Copertino (Amministrazione di appartenenza del controinteressato);
-con Decreto n. 1 del 5.3.2004 il Presidente dell’Unione dei Comuni resistente, dopo aver richiamato gli artt. 21, comma 2, e 22, comma 1, dello Statuto, la Del. Consiglio dell’Unione n. 14/2003 e più in particolare l’art. 9 della relativa Convenzione allegata, e la Del. Giunta dell’Unione n. 3/2004, nominava ai sensi dell’art. 50, comma 10, D.Lg.vo n. 267/2000, “a decorrere dall’1.1.2004 fino al 30.4.2004”, Responsabile della Polizia Municipale dell’Unione il Comandante della Polizia Municipale del Comune di Copertino;
-con atto di motivi aggiunti i ricorrenti hanno impugnato la Del. Giunta dell’Unione n. 3/2004 ed il Decreto Presidente dell’Unione n. 1/2004, deducendo la violazione dell’art. 9 della Convenzione, dei principi di efficacia, economicità e logicità dell’azione amministrativa, dell’art. 22 dello Statuto, falsa applicazione dello Statuto, del Contratto Collettivo del personale del comparto delle Autonomie Locali, dei principi generali in tema di procedimento amministrativo, del giusto procedimento, dei principi in materia di organizzazione burocratica, dei principi in materia di buon funzionamento degli Enti Locali, dei principi di decentramento amministrativo in tema di autonomia dei singoli corpi di Polizia Municipale, degli artt. 2 e 9 L. n. 65/1986, della L.R. n. 2/1989, l’eccesso di potere per falsa ed erronea presupposizione di fatto e di diritto, difetto dei presupposti di fatto e di diritto, contraddittorietà sotto diversi profili, superficialità dell’azione amministrativa, abuso, sviamento e illogicità;
-si è costituita in giudizio l’Unione dei Comuni “Union 3”, la quale ha sostenuto l’infondatezza del ricorso e dell’atto di motivi aggiunti.
All’udienza del 9.12.2004 il ricorso passava quindi in decisione.
DIRITTO
In via preliminare va affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo sulla controversia in esame. Infatti, ai sensi dell’art. 63, comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001 “sono devolute al Giudice Ordinario, in funzione di Giudice del Lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, …….., incluse le controversie concernenti l’assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale, ………, ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti. Quando questi ultimi siano rilevanti ai fini della decisione, il Giudice li disapplica, se illegittimi. L’impugnazione davanti al Giudice Amministrativo dell’atto amministrativo rilevante nella controversia non è causa di sospensione del processo”. Tale norma va interpretata alla luce dell’art. 2 L. n. 421/1992 e dell’art. 4 L. n. 59/1997 (Leggi delega per la privatizzazione del pubblico impiego), i quali hanno esteso al pubblico dipendente il regime di diritto privato limitatamente alla gestione del rapporto di lavoro con contestuale previsione di affidamento delle relative controversie al Giudice Ordinario, per cui alla cognizione di quest’ultimo giudice spetta soltanto il rapporto di lavoro attinente alla fase successiva all’approvazione della graduatoria definitiva (al riguardo va evidenziato che l’art. 63, comma 4, D.Lg.vo n. 165/2001 statuisce che “restano devolute alla giurisdizione del Giudice Amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni”): infatti, nella fase della gestione del rapporto di lavoro il datore di lavoro pubblico non adotta più provvedimenti, ma atti di microorganizzazione (cioè atti paritetici implicanti l’esercizio dei poteri del datore di lavoro privato, a fronte dei quali il dipendente vanta un diritto soggettivo e non un interesse legittimo: cfr. artt. 4, comma 2, e 5, comma 2, D.Lg.vo n. 165/2001). Mentre dall’interpretazione combinata delle norme sopra richiamate si ricava agevolmente che l’impugnazione degli atti di cd. macro-organizzazione (cioè le scelte organizzative che riguardano le linee fondamentali dell’assetto degli uffici, che si estrinsecano a monte del rapporto di impiego e perciò implicano l’esercizio di poteri non privatistici o negoziali, ma l’esercizio di poteri pubblicistici, in quanto tali atti organizzatori sono interamente permeati da interessi pubblici: cfr. artt. 2, comma 1, e 4, comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001), finalizzata ad ottenere il loro annullamento giurisdizionale, va proposta dinanzi al Giudice Amministrativo, in quanto di fronte a tali atti i ricorrenti possono vantare solo una posizione soggettiva di interesse legittimo, la cui tutela spetta esclusivamente al Giudice Amministrativo ai sensi dell’art. 103, comma 1, Cost.: infatti, ai sensi del citato art. 63, comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001 possono solo essere disapplicati dal Giudice Ordinario, per cui da tale norma si deduce che tali atti possono essere sindacati dal Giudice Ordinario solo in via incidentale, ma possono essere annullati soltanto dal Giudice Amministrativo. Perciò deve ritenersi che il ricorso in esame spetta alla cognizione del Giudice Amministrativo per la parte in cui è stato chiesto l’annullamento degli atti relativi e/o connessi al trasferimento della funzione amministrativa della Polizia Locale dai Comuni di Carmiano, di Copertino, di Leverano, di Porto Cesareo e di Veglie all’Unione dei Comuni denominata “Union 3”, in quanto tale decisione assume la configurazione di una scelta di carattere organizzativo fondamentale, in quanto delinea un nuovo assetto organizzativo della Polizia Locale, di fronte alla quale i ricorrenti possono vantare solo una posizione soggettiva di interesse legittimo.
Nel merito il presente ricorso risulta fondato e pertanto va accolto.
Infatti, le parole contenute nell’art. 5, comma 2, lett. g), dello Statuto dell’Unione dei Comuni resistente “in via di primo trasferimento è attribuito l’esercizio delle funzioni amministrative e la gestione dei servizi di seguito elencati: …… g) iniziative nel comparto della vigilanza del territorio: polizia municipale e protezione civile” non possono essere interpretate come la statuizione di un trasferimento immediato delle funzioni amministrative inerenti la materia della Polizia Locale dai Comuni di Carmiano, di Copertino, di Leverano, di Porto Cesareo e di Veglie all’Unione dei Comuni denominata “Union 3”, attesocchè, diversamente da altre materie pure elencate dall’art. 5, comma 2, dello Statuto (come per es. i servizi relativi all’igiene ambientale; il contenzioso tributario e del lavoro; la consulenza giuridica in materia di urbanistica ed appalti; i servizi socio assistenziali e scolastici; i finanziamenti comunitari; gli espropri, l’istruttoria e la definizione delle pratiche di condono edilizio; i servizi anagrafe e stato civile; la formazione, l’applicazione dei contratti e le pensioni del personale dei Comuni aderenti; la riscossione dei tributi; il controllo interno dei Comuni aderenti; e l’edilizia residenziale pubblica), l’attribuzione dai Comuni all’Unione della materia della Polizia Locale (e della protezione civile) è stata effettuata solo per le “iniziative”, cioè l’Unione dei Comuni resistente è stata abilitata dallo Statuto solo ad elaborare proposte, idonee a realizzare un futuro trasferimento della suddetta materia dai Comuni all’Unione, le quali, per diventare operative, devono ai sensi del comma 4 del medesimo art. 5 dello Statuto essere approvate, “su proposta della conferenza dei Sindaci”, da tutti i Comuni aderenti con apposita delibera da parte dei Consigli Comunali, la quale deve essere adottata entro il mese di settembre (ed ha effetto dal 1° gennaio dell’anno successivo), secondo le modalità richieste per l’approvazione delle modifiche statutarie.
Al riguardo va sottolineato che nella fattispecie in esame, mentre il testo della Del. Consiglio dell’Unione n. 14/2003 parla di trasferimento delle competenze “per la realizzazione di progetti per l’erogazione di servizi di Polizia Municipale di interesse intercomunale”, l’approvazione della convenzione allegata alla predetta Delibera ha comportato il trasferimento immediato di alcune funzioni di Polizia Locale (cfr. l’art. 4 della Convenzione citata, il quale prevede il trasferimento immediato all’Unione delle funzioni in tema di circolazione stradale, manifestazioni locali che richiedono l’impiego di personale ulteriore rispetto alla dotazione di un singolo Comune e protezione ambientale, mentre il successivo art. 5, comma 2, della medesima Convenzione ha previsto che entro due anni dalla data di entrata in vigore della convenzione in esame, cioè entro 2 anni dalla sottoscrizione della convenzione poiché l’art. 5, comma 1, della Convenzione stabilisce che la stessa entra in vigore dalla data della sua sottoscrizione da parte dei Sindaci dei Comuni aderenti, il Consiglio dell’Unione “valuterà se trasferire” anche i servizi di Polizia Locale il cui esercizio è rimasto ai sensi del citato art. 4 della Convenzione nella competenza dei singoli Comuni). A dimostrazione che l’approvazione e sottoscrizione della predetta Convenzione comporta non la mera elaborazione di un progetto da sottoporre all’approvazione dei singoli Consigli Comunali, ma l’esercizio effettivo di funzioni di Polizia Locale da parte dell’Unione, si evidenziano le seguenti circostanze: 1) l’art. 2 della Convenzione attesta espressamente che la Convenzione disciplina le modalità di trasferimento delle funzioni di Polizia Locale dai Comuni all’Unione e l’art. 3, comma 1, della Convenzione usa l’espressione “istituzione del servizio di Polizia Locale dell’Union 3”; 2) l’art. 4, ultimo comma, della Convenzione stabilisce che l’organizzazione delle attività immediatamente trasferite all’Unione sono perseguite “mediante atti di gestione del Responsabile del servizio Polizia Locale dell’Union 3”; 3) gli arrt. 7, 8, 9 e 10 della Convenzione delineano in modo puntuale le competenze degli organi dell’Unione (Conferenza dei Sindaci, Responsabile del servizio Polizia Locale dell’Unione e Ufficio di coordinamento, composto da tutti i Responsabili, o loro delegati, delle Polizie Municipali dei Comuni aderenti all’Unione) nelle funzioni di Polizia Locale immediatamente trasferite dalla data di sottoscrizione della Convenzione dai Comuni all’Unione (cfr. pure l’art. 13, il quale disciplina lo status del personale di vigilanza addetto all’espletamento delle funzioni trasferite all’Unione); 4) l’art. 11 della Convenzione con riferimento alla fase della prima attuazione delle attività di Polizia Locale trasferite all’Unione rinvia all’Allegato B alla stessa Convenzione, il quale stabilisce che: A) entro 10 giorni dalla sottoscrizione della convenzione il Responsabile del servizio Polizia Locale dell’Unione deve predisporre il Piano di lavoro (avente efficacia fino all’approvazione del Regolamento di organizzazione del servizio), il quale doveva tener conto di alcune direttive (presenza diurna del personale addetto al controllo della circolazione stradale nel Comune di Porto Cesareo durante l’estate, servizio di controllo alle ore di entrata e di uscita delle scuole e pattugliamento stradale almeno bisettimanale su tutto il territorio) e di alcuni ordini di priorità (calamità e/o incidenti che richiedono un pronto intervento, scadenze normative e data delle richieste di intervento); B) il Responsabile del servizio Polizia Locale dell’Unione deve inventariare i beni strumentali assegnati in comodato gratuito dai Comuni aderenti (sul punto cfr. l’art. 15 della Convenzione) “ed assicurarsi, al fine di dare la giusta visibilità al servizio de quo, che tutti gli automezzi utilizzati siano dotati dei segni distintivi dell’Unione e della dicitura Union 3” e che “tutti gli Agenti di Polizia Locale dell’Unione dovranno applicare visibilmente i segni distintivi dell’Unione insieme alla dicitura Union 3”; 5) l’art. 12 della Convenzione, nel prevedere l’elaborazione entro 6 mesi dalla sottoscrizione della Convenzione di una proposta di Regolamento di organizzazione del servizio, non statuisce espressamente che fino all’adozione e/o all’entrata in vigore di tale Regolamento il servizio della Polizia Locale dell’Unione non entra in funzione. Da quanto sopra detto discende che con Del. C.C. n. 40 del 27.9.2002, con Del. C.C. n. 37 del 27.9.2002, con Del. C.C. n. 11 del 27.9.2002, con Del. C.C. n. 88 del 27.9.2002 e con Del. C.C. n. 69 del 27.9.2002 i Comuni rispettivamente di Carmiano, di Copertino, di Leverano, di Porto Cesareo e di Veglie, nell’approvare lo Statuto dell’Union 3, non hanno trasferito nemmeno in parte la materia della Polizia Locale all’Unione dei Comuni resistente, ma hanno soltanto autorizzato l’Union 3 a prendere iniziativa in tale materia, come per es. quella di elaborare proposte e/o progetti di trasferimento di una parte o di tutte le funzioni di Polizia Locale dai Comuni all’Unione, trasferimento che per essere effettivo necessitava di un’apposita deliberazione da parte dei singoli Consigli Comunali, come è avvenuto al momento dell’adesione all’Unione e dell’approvazione del relativo Statuto.
Pertanto, poiché dalla documentazione acquisita in giudizio è emerso che la suddetta Convenzione approvata con Del. Consiglio dell’Unione n. 14/2003 non è stata ratificata dai Consigli Comunali facenti parte dell’Union 3, la medesima Del. Consiglio dell’Unione n. 14/2003 e perciò anche la Convenzione alla stessa allegata vanno annullate, dal momento che ai sensi dell’art. 5, comma 2, lett. g), dello Statuto l’Unione dei Comuni resistente poteva solo elaborare progetti e/o proposte, finalizzate al futuro trasferimento da parte dei Comuni all’Unione della funzione di Polizia Locale, e perciò solo proporre il trasferimento delle funzione della Polizia Locale ai Comuni aderenti, i quali per rendere efficace il predetto trasferimento doveva approvare tale proposta di trasferimento con Delibera del Consiglio Comunale, così come prevede l’ultimo comma dell’art. 5 dello Statuto in commento.
L’annullamento della Del. Consiglio dell’Unione n. 14/2003 e della relativa Convenzione allegata comporta la illegittimità derivata della Del. Giunta dell’Unione n. 3/2004 e dei Decreti Presidenziali n. 14/2003 e n. 1/2004, in quanto la delibera n. 14/2003 costituisce un presupposto ineliminabile per la validità degli atti di conferimento dell’incarico di Responsabile della Polizia Municipale dell’Unione, poiché se vengono meno gli atti amministrativi che hanno attivato il servizio di Polizia Locale dell’Unione non hanno ragion d’essere gli atti di conferimento dell’incarico di Responsabile della Polizia Locale dell’Unione.
Sono assorbiti gli altri motivi di impugnazione.
A quanto sopra consegue l’accoglimento del ricorso in esame.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, II Sezione di Lecce, accoglie il ricorso in premessa.
Spese compensate.
Ordina che la presente Sentenza sia eseguita ad opera dell’Autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 9.12.2004.
Antonio Cavallari – Presidente
Pasquale Mastrantuono -
Estensore.
Pubblicata il 26 gennaio 2005