REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Reg. dec. nr. 282/05
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, II Sezione di Lecce, composto dai signori magistrati:
Dott. Antonio Cavallari Presidente
Dott. Pasquale Mastrantuono Componente relatore
Dott. Tommaso Capitanio Componente
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul Ricorso n. 1205/2004, proposto dai Sigg. Casaluci Daniela, Manco Fernando, Cerbino Antonio, Manco Nicola, Apollonio Francesco e Manta Paolo, rappresentati e difesi dall’Avv. Loredana Capone, come da mandato a margine del ricorso, con domicilio eletto in Lecce, Via V.M. Stampacchia n. 9;
contro
-l’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Angelo Vantaggiato, come da mandato a margine della memoria di costituzione ed in virtù della Delibera della Giunta n. 24 dell’11.6.1004, con domicilio eletto in Lecce Via Zanardelli n. 7;
-il Comune di Aradeo, in persona del Sindaco p.t., non costituito;
-il Dott. Tarantino Cosimo, nella qualità di Comandante del Corpo della Polizia Municipale dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, controinteressato non costituito;
per l'annullamento
-dell’intera procedura di trasferimento della funzione della Polizia Locale dal Comune di Aradeo all’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, ed in particolare: 1) la Del. Comune di Aradeo G.M. n. 36 del 6.4.2004, notificata alla Dott.ssa Casaluci Daniela il 15.4.2004; 2) la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 1 del 24.1.2004; 3) la Del. Comune di Aradeo C.C. n. 6 del 12.2.2004; 4) la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 5 del 5.4.2004; 5) la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 9 dell’8.4.2004; 6) la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 10 del 15.4.2004; 7) la Del. Consiglio dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 3 del 16.4.2004;
-della Direttiva n. 2 del 23.4.2004 a firma del Comandante della Polizia Municipale dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine;
Visti gli atti tutti di causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 9.12.2004 la relazione del Referendario Dott. Pasquale Mastrantuono ed uditi, altresì, per le parti gli Avv.ti Loredana Capone e Angelo Vantaggiato;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
-Con Delibere C.C. n. 5 del 7.3.2002 e n. 7 del 2.4.2002 il Comune di Aradeo ha deciso di aderire all’Unione dei Comuni delle Serre Salentine (comprendente i Comuni di Aradeo, Collepasso, Neviano, Seclì e Tuglie) ed ha approvato l’atto costitutivo e lo Statuto di tale Unione dei Comuni: l’art. 1, comma 1, di tale Statuto statuisce che l’Unione dei Comuni delle Serre Salentine è stata costituta ai sensi dell’art. 32 D.Lg.vo n. 267/2000 “allo scopo di esercitare in forma congiunta le funzioni ed i servizi indicati nel successivo art. 8 e quelli che saranno successivamente individuati”; l’art. 8, comma 1, stabilisce che “i Comuni possono attribuire all’Unione l’esercizio di ogni funzione amministrativa propria o delegata, nonché la gestione diretta o indiretta dei servizi pubblici”; il comma 2 dell’art. 8 prevede “in via di primo trasferimento” la gestione di alcuni servizi e l’attribuzione di alcune funzioni amministrative, tra le quali quella della “Polizia Municipale”; il comma 4 dell’art. 8 precisa che “la menzione di una data materia negli atti di trasferimento implica il subentro dell’Unione in tutte le funzioni amministrative connesse e già esercitate dai Comuni”; il comma 5 dell’art. 8 specifica che “per ciascuna funzione e/o servizio attribuiti dai Comuni all’Unione è adottato apposito regolamento di attuazione del trasferimento con l’indicazione delle risorse strumentali ed umane trasferite e la definizione dei reciproci rapporti finanziari tra l’Unione ed il singolo Comune” (ai sensi dell’art. 12, comma 1, lett. c, tale Regolamento di attuazione doveva essere approvato dal Consiglio dell’Unione); inoltre, l’art. 9, comma 1, del citato Statuto stabilisce che spetta ad ogni singola Giunta Comunale l’adozione di tutti i provvedimenti attuativi per rendere operativo il trasferimento all’Unione delle funzioni amministrative e della gestione di servizi (che lo Statuto assegna all’Unione), mentre alla Giunta dell’Unione, nel quadro della programmazione deliberata dal Consiglio dell’Unione, spetta l’adozione dei provvedimenti di recepimento del trasferimento all’Unione;
-il Consiglio dell’Unione nell’ambito della Relazione Previsionale e Programmatica 2003/2005, allegata al Bilancio 2003, considerava prioritaria la creazione del Corpo della Polizia Locale dell’Unione;
-con nota prot. n. 85 del 13.11.2003 il Presidente dell’Unione comunicava ai sensi dell’art. 31 D.Lg.vo n. 165/2001 e dell’art. 47, commi da 1 a 4, L. n. 428/1990 alle rappresentanze sindacali di categoria “la volontà di effettuare il trasferimento (previsto per l’1.1.2004) dei servizi di Polizia Municipale dei singoli Comuni a favore della costituenda Polizia dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, con la garanzia per i lavoratori del mantenimento del proprio trattamento giuridico ed economico: successivamente veniva avviata una fase di concertazione sindacale ai sensi dell’art. 8, comma 1, lett. c), CCNL Enti Locali, ma nonostante lo svolgimento di 5 incontri con le Organizzazioni Sindacali di categoria non veniva raggiunto alcun accordo;
-con Del. n. 1 del 24.1.2004 la Giunta dell’Unione decideva di avviare la procedura di trasferimento della funzione Polizia Locale dai Comuni all’Unione, prevista per l’1.3.2004, invitando le singole Giunte Comunali ad emanare i provvedimenti di trasferimento della funzione amministrativa Polizia Locale dal Comune all’Unione, ed adottava anche un regolamento provvisorio disciplinante il trasferimento della Polizia Locale dai Comuni all’Unione (chiedendone il recepimento da parte delle singole Giunte Comunali), il quale doveva poi essere approvato in via definitiva ai sensi dell’art. 12 dello Statuto dal Consiglio dell’Unione;
-con Del. C.C. n. 6 del 12.2.2004 il Comune di Aradeo riteneva condivisibile l’obbiettivo programmatico di pervenire di pervenire alla creazione del Corpo della Polizia Municipale dell’Unione, ma invitava gli organi dell’Unione a riprendere il confronto con le Organizzazioni Sindacali, per cui si rendeva opportuno rinviare il trasferimento della funzione Polizia Locale gi fissato per l’1.3.2004;
-con Del. n. 5 del 5.4.2004 la Giunta dell’Unione, dopo aver fatto presente che anche i successivi incontri con le Organizzazioni Sindacali non avevano sortito un effetto positivo, decideva di assumere la funzione della Polizia Locale dal 19.4.2004, stabilendo in sede di prima applicazione e fino al 31.12.2004 che il personale addetto al servizio presso i singoli Comuni veniva assegnato, previa Delibera dei Comuni, all’Unione “con la formula del comando” (in tale Delibera veniva precisato che tale formula era stata proposta dalle Organizzazioni Sindacali) in attesa della definizione da parte dell’Unione del relativo Regolamento e della connessa dotazione organica, per cui tale personale veniva utilizzato dall’Unione e dipendeva funzionalmente dal Comandante del Corpo dei Vigili Urbani istituito presso l’Unione, ma continuava a dipendere giuridicamente ed economicamente dal proprio Comune;
-con Del. G.C. n. 36 del 6.4.2004 il Comune di Aradeo recepiva ed approvava il contenuto della predetta Del. G.U. n. 5 del 5.4.2004 (con tale Delibera veniva pure concessi in comodato all’Unione i beni strumentali dalla propria Polizia Municipale);
-con Del. n. 9 dell’8.4.2004 la Giunta dell’Unione individuava le unità di personale (tra cui i ricorrenti, Vigili Urbani del Comune di Aradeo) ed i beni strumentali del costituendo Corpo della Polizia dell’Unione;
-con Del. n. 10 del 14.4.2004 la Giunta dell’Unione conferiva per il periodo 19.4.2004-18.7.2004 l’incarico (a scavalco) di Comandante del Corpo dei Vigili dell’Unione al Dott. Tarantino Cosimo, Dirigente della Polizia Locale di Nardò (considerato in possesso di “una consolidata ed indiscussa esperienza”), al quale veniva affidato il compito, oltre che di svolgere la funzione di raccordo fra le Polizie Locali dei Comuni facenti parte dell’Unione, di predisporre l’apposito Regolamento di Polizia Locale dell’Unione entro e non oltre il 30.5.2004, “significando che nelle more si farà riferimento al Regolamento della città di Nardò per quanto applicabile”;
-con Del. n. 3 del 16.4.2004 il Consiglio dell’Unione approvava le decisioni assunte dalla Giunta con le suddette Delibere e decideva di adottare fino al 30.5.2004 il Regolamento di Polizia Locale del Comune di Nardò “per quanto applicabile alla realtà del Corpo della Polizia dell’Unione”;
-con Direttiva n. 2 del 23.4.2004 il Comandante della Polizia dell’Unione prendeva le seguenti decisioni: 1) i Comandi di Polizia Municipale dei Comuni facenti parte dell’Unione diventavano Uffici decentrati; 2) i Responsabili delle Polizie Municipali di ogni Comune venivano nominati Vice Comandanti della Polizia dell’Unione e potevano agire direttamente per l’ordinaria amministrazione, mentre per le questioni eccedenti l’ordinaria amministrazione dovevano consultare il Comandante della Polizia dell’Unione;
-con il presente ricorso
sono state impugnate la Del. G.C. Comune di Aradeo n. 36/2004, la Del. C.C.
Comune di Aradeo n. 6/2004, la Del. Consiglio dell’Unione n. 3/2004, le Delibere
Giunta dell’Unione nn. 1, 5, 9 e 10 del 2004 e la Direttiva n. 2 emanata il
23.4.2004 dal Comandante della Polizia dell’Unione, deducendo la violazione dei
principi di efficienza ed economicità dalla Pubblica Amministrazione,
l’incompetenza e la violazione dell’art. 42 D.Lg.vo n. 267/2000, dell’art. 6
D.Lg.vo n. 165/2001, del giusto procedimento, dei principi di partecipazione e
trasparenza del procedimento amministrativo, dell’art. 7 L. n. 241/1990 (mancata
comunicazione dell’avvio del procedimento), dei principi in materia di
separazione delle funzioni di indirizzo politico amministrativo ed attività
gestionale, l’incompetenza e la violazione dell’art. 107 D.Lg.vo n. 267/2000,
dei principi generali in tema di organizzazione degli uffici e dei servizi,
dell’art. 56 DPR n. 3/1957, l’incompetenza e la violazione degli artt. 50, 109 e
110 D.Lg.vo n. 267/2000, dei principi di economicità e buona gestione
dell’attività amministrativa, dei principi in tema di autonomia dei singoli
Corpi di Polizia Municipale,
della L. n. 65/1986, della L.R. n. 2/1989, della normativa contrattuale del
comparto delle Autonomie Locali, l’incompetenza del Comandante della Polizia Locale dell’Unione, dell’art. 52 D.Lg.vo n.
165/2001, dell’art. 2103 C.C., l’eccesso di potere per assoluta superficialità e
genericità dell’azione amministrativa, carenza di motivazione, sviamento dalla
causa tipica, per falsa ed erronea presupposizione di fatto e di diritto,
manifesta contraddittorietà, illogicità dell’azione amministrativa e carenza dei
presupposti: si è costituita in giudizio l’Unione dei Comuni delle Serre
Salentine, la quale, oltre a sostenere l’infondatezza del ricorso, ha eccepito
l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e per mancanza dei
presupposti per attivare il ricorso collettivo (in quanto le posizioni e/o gli
interessi dei ricorrenti sono diverse tra di loro).
All’udienza del 9.12.2004 il ricorso passava quindi in decisione.
DIRITTO
In via preliminare si osserva che il presente ricorso risulta ricevibile anche con riferimento alla Del. Giunta dell’Unione n. 1/2004 ed alla Del. C.C. Comune di Aradeo n. 6/2004, in quanto trattasi di atti di natura endoprocedimentale non immediatamente lesivi, poichè il primo atto ha soltanto disposto l’avvio della procedura del trasferimento delle Polizie Municipali all’Unione (decisione già presa con l’approvazione dell’art. 8, comma 2, dello Statuto dell’Unione), mentre il secondo atto si è limitato ad invitare gli organi dell’Unione a perseguire i tentativi di accordo sindacale, per cui tali atti potevano essere impugnati anche oltre il termine decadenziale di 60 giorni successivi al 15° giorno di pubblicazione all’Albo Pretorio.
Sempre in via preliminare va affermata la giurisdizione del Giudice Amministrativo sulla controversia in esame. Infatti, ai sensi dell’art. 63, comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001 “sono devolute al Giudice Ordinario, in funzione di Giudice del Lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, …….., ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti. Quando questi ultimi siano rilevanti ai fini della decisione, il Giudice li disapplica, se illegittimi. L’impugnazione davanti al Giudice Amministrativo dell’atto amministrativo rilevante nella controversia non è causa di sospensione del processo”. Tale norma va interpretata alla luce dell’art. 2 L. n. 421/1992 e dell’art. 4 L. n. 59/1997 (Leggi delega per la privatizzazione del pubblico impiego), i quali hanno esteso al pubblico dipendente il regime di diritto privato limitatamente alla gestione del rapporto di lavoro con contestuale previsione di affidamento delle relative controversie al Giudice Ordinario, per cui alla cognizione di quest’ultimo giudice spetta soltanto il rapporto di lavoro attinente alla fase successiva all’approvazione della graduatoria definitiva (al riguardo va evidenziato che l’art. 63, comma 4, D.Lg.vo n. 165/2001 statuisce che “restano devolute alla giurisdizione del Giudice Amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni”): infatti, nella fase della gestione del rapporto di lavoro il datore di lavoro pubblico non adotta più provvedimenti, ma atti di microorganizzazione (cioè atti paritetici implicanti l’esercizio dei poteri del datore di lavoro privato, a fronte dei quali il dipendente vanta un diritto soggettivo e non un interesse legittimo: cfr. artt. 4, comma 2, e 5, comma 2, D.Lg.vo n. 165/2001). Mentre dall’interpretazione combinata delle norme sopra richiamate si ricava agevolmente che l’impugnazione degli atti di cd. macro-organizzazione (cioè le scelte organizzative che riguardano le linee fondamentali dell’assetto degli uffici, che si estrinsecano a monte del rapporto di impiego e perciò implicano l’esercizio di poteri non privatistici o negoziali, ma l’esercizio di poteri pubblicistici, in quanto tali atti organizzatori sono interamente permeati da interessi pubblici: cfr. artt. 2, comma 1, e 4, comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001), finalizzata ad ottenere il loro annullamento giurisdizionale, va proposta dinanzi al Giudice Amministrativo, in quanto di fronte a tali atti i ricorrenti possono vantare solo una posizione soggettiva di interesse legittimo, la cui tutela spetta esclusivamente al Giudice Amministrativo ai sensi dell’art. 103, comma 1, Cost.: infatti, ai sensi del citato art. 63, comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001 possono solo essere disapplicati dal Giudice Ordinario, per cui da tale norma si deduce che tali atti possono essere sindacati dal Giudice Ordinario solo in via incidentale, ma possono essere annullati soltanto dal Giudice Amministrativo. Perciò deve ritenersi che il ricorso in esame spetta alla cognizione del Giudice Amministrativo per la parte in cui è stato chiesto l’annullamento degli atti relativi e/o connessi al trasferimento della funzione amministrativa della Polizia Locale dal Comune di Aradeo all’Unione dei Comuni delle Serre Salentine (cioè di una scelta di carattere organizzativo fondamentale, in quanto delinea un nuovo assetto organizzativo della Polizia Locale, di fronte alla quale i ricorrenti possono vantare solo una posizione soggettiva di interesse legittimo).
Anche se la Del. Giunta dell’Unione n. 10/2004 dovesse essere qualificata come atto di conferimento di incarico dirigenziale, parimenti sussiste la Giurisdizione del Giudice Amministrativo. Infatti, tra gli atti di cd. macro-organizzazione rientrano anche “l’individuazione degli uffici di maggiore rilevanza e dei modi di conferimento della titolarità dei medesimi” (cfr. art. 2, comma 1, D.Lg.vo n. 165/2001) e le “nomine, designazioni ed atti analoghi”, quando tali nomine da parte degli organi di governo (che esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo) assumono un prevalente carattere di indirizzo politico-amministrativo (cfr. art. 4, comma 1, lett. e, D.Lg.vo n. 165/2001). Pertanto, dall’interpretazione combinata delle norme sopra citate si ricava che la giurisdizione del Giudice Amministrativo si estende anche ai provvedimenti, con i quali l’organo di indirizzo politico affida ad un soggetto esterno (cioè ad una persona non dipendente della stessa Amministrazione) la responsabilità temporanea della gestione di un settore dell’Amministrazione, finalizzata al raggiungimento di un preciso obiettivo di rilevanza fondamentale per l’Ente, il quale non può essere realizzato utilizzando il personale di ruolo dell’Amministrazione.
Le questioni relative al conferimento degli incarichi dirigenziali, infatti, spettano alla cognizione del giudice ordinario (ex art. 63 D. Lgs. n. 165 del 2001) solo se attengono alla gestione del rapporto di lavoro, atteso che la cognizione degli interessi legittimi spetta in via esclusiva al giudice amministrativo e il potere esercitato con il conferimento di un incarico dirigenziale al di fuori della gestione del rapporto di impiego, cioè ammettendo un soggetto all’impiego con l’ente pubblico, non può che essere qualificato come autoritativo e quindi correlato ad una posizione di interesse legittimo (sull’attribuzione al giudice amministrativo delle controversie attinenti all’esercizio di un potere autoritativo vedi la sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004).
Mentre, il ricorso in esame va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione solo nella parte in cui è stata impugnata la Direttiva n. 2, emanata il 23.4.2004 dal Comandante della Polizia dell’Unione (con la quale il Comandante della Polizia dell’Unione: 1) ha fatto diventare Uffici decentrati i Comandi di Polizia Municipale dei Comuni facenti parte dell’Unione; 2) ha nominato Vice Comandanti della Polizia dell’Unione i Responsabili delle Polizie Municipali di ogni Comune, stabilendo che potevano agire direttamente per l’ordinaria amministrazione, mentre per le questioni eccedenti l’ordinaria amministrazione dovevano consultare il Comandante della Polizia dell’Unione), in quanto quest’ultimo atto è stato emanato ai sensi dell’art. 5, comma 2, D.Lg.vo n. 165/2001 nell’esercizio dei poteri del datore di lavoro privato, per cui rispetto a tale atto la posizione soggettiva dei ricorrenti assume la configurazione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo.
Infine, sempre in via preliminare va precisato che il presente ricorso collettivo è ammissibile, in quanto: 1) è stato proposto contro i medesimi atti; 2) risulta comune l’interesse sostanziale e/o interesse a ricorrere fatto valere in giudizio dai ricorrenti (impedire il trasferimento, quantomeno immediato, della funzione Polizia Locale dal Comune di Aradeo all’Unione dei Comuni delle Serre Salentine); 3) i motivi di ricorso risultano identici; 4) le posizioni dei ricorrenti (anche se quella del Responsabile della Polizia Municipale del Comune di Aradeo risulta differenziata rispetto a quella degli altri Vigili) non sono in conflitto tra di loro, sia perché l’accoglimento del ricorso nei confronti di uno qualsiasi dei ricorrenti non risulta incompatibile con il contestale accoglimento del ricorso in favore di tutti gli altri ricorrenti, sia perché il contenuto della Direttiva n. 2, emanata il 23.4.2004 dal Comandante della Polizia dell’Unione, esplica i suoi effetti nei confronti di tutti i ricorrenti, anche se l’obbligo per le vicende di straordinaria amministrazione di consultare il Comandante della Polizia dell’Unione ricade direttamente sul Responsabile della Polizia Municipale del Comune di Aradeo.
Nel merito il presente ricorso va respinto, in quanto le 10 censure proposte dai ricorrenti risultano tutte infondate per i seguenti motivi.
1) La scelta di trasferire all’Unione dei Comuni la funzione amministrativa della Polizia Locale non può essere oggetto di impugnativa da parte dei ricorrenti, in quanto è stata già deliberata con l’approvazione dello Statuto (non impugnato con il presente ricorso) da parte dei Comuni aderenti. Al riguardo va evidenziato che ai sensi dell’art. 32 D.Lg.vo n. 267/2000: 1) l’Unione di Comuni è un Ente Locale al quale si applicano “i principi previsti per l’ordinamento dei Comuni”; 2) lo Statuto dell’Unione dei Comuni individua “le funzioni svolte dall’Unione”; 3) l’Unione dei Comuni ha la potestà regolamentare “per lo svolgimento delle funzioni ad essa affidate” dai Comuni facenti parte dell’Unione. Pertanto, tenuto conto delle disposizioni normative contenute nel citato art. 32 D.Lg.vo n. 267/2000 e dei predetti artt. 1, comma 1, 8, commi 1, 2, 4,e 5, e 9, comma 1, dello Statuto, si evince che l’Unione dei Comuni delle Serre Salentine ha una competenza in materia di Polizia Municipale, che non necessita dell’emanazione da parte dei Comuni aderenti di ulteriori provvedimenti di attribuzione all’Unione di tale competenza (già conferita con l’approvazione dello Statuto) eccetto gli atti necessari per rendere efficace il trasferimento dai Comuni all’Unione della funzione amministrativa di Polizia Locale (che l’art. 9, comma 1, dello Statuto riserva alle Giunte dei singoli Comuni), per cui l’Unione dopo l’approvazione dello Statuto da parte dei Comuni aderenti può assumere tutte le decisioni in materia di Polizia Locale, mentre i Comuni possono (più esattamente sono tenuti, in quanto dopo aver devoluto all’Unione la funzione della Polizia Locale hanno il dovere di collaborare con l’Unione all’attuazione della citata norma statutaria, che ha già sancito il trasferimento di tale funzione dai Comuni all’Unione) adottare soltanto gli atti necessari per rendere concreto e vigente l’esercizio da parte dell’Unione della funzione amministrativa della Polizia Locale (come nella specie la Del. G.M. n. 36/2004, con la quale il Comune di Aradeo ha disposto il comando presso l’Unione dei propri Vigili e il comodato in favore dell’Unione dei beni strumentali utilizzati dai medesimi Vigili).
Comunque, va messo in rilievo che tale scelta assume il significato di una decisione latamente discrezionale di carattere politico-amministrativo, che risulta coerente con le finalità indicate dal Legislatore nazionale (cfr. art. 31, comma 7, L. n. 289/2002, il quale privilegia la realizzazione di “soluzioni integrate per lo sviluppo delle attività di controllo del territorio finalizzate a incrementare la sicurezza dei cittadini secondo modelli di Polizia di prossimità”, prevedendo l’incremento dei contributi destinati alle Unioni dei Comuni “per l’esercizio in forma congiunta dei servizi di Polizia Locale”).
In ogni caso, va evidenziato che tale scelta (contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti) risulta motivata anche con riferimento all’esigenza di adottare misure organizzative coerenti con i criteri di efficienza ed economicità (stabiliti dall’art. 1, comma 1, L. n. 241/1990 con riferimento a tutta l’attività amministrativa): infatti, risulta evidente che la gestione di qualsiasi servizio o funzione amministrativa con riferimento a più Comuni confinanti comporta un maggiore coordinamento operativo e perciò una maggiore efficienza e minori sprechi nella gestione delle risorse sia umane che dei mezzi utilizzati.
2) Non può essere configurato come sviamento dalla causa tipica la decisione di un Ente Locale di approfittare degli incentivi finanziari offerti dall’ordinamento vigente, i quali, se utilizzati per il miglioramento della gestione del servizio o dell’espletamento della funzione amministrativa, si concretizzano in una migliore attuazione dell’interesse pubblico e perciò in un vantaggio per la collettività.
3) Nella fattispecie in esame non risulta violata la competenza del Consiglio Comunale, dal momento che con le Delibere nn. 5 e 7 del 2002 il Consiglio Comunale di Aradeo ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. c), D.Lg.vo n. 267/2000 aveva già assunto la decisione di trasferire la funzione amministrativa della Polizia Locale all’Unione dei Comuni, per cui la successiva decisione adottata dalla Giunta Comunale con Del. n. 36/2004 assume la configurazione di un atto attuativo e/o esecutivo di una decisione già presa dal Consiglio Comunale, rientrante nell’ambito della sua competenza in quanto ai sensi dell’art. 48, comma 2, D.Lg.vo n. 267/2000 la Giunta risulta competente per “l’attuazione degli indirizzi generali del Consiglio”.
4) L’Unione dei Comuni non ha apportato alcuna modifica agli organici dei singoli Comandi di Polizia Municipale, ma dopo il passaggio dei Vigili e dei beni strumentali nella disponibilità dell’Unione (cfr. Del. G.M. n. 36/2004) si è limitata ad unificare in un solo Corpo di Polizia tutti i Vigili alle dipendenze dei Comuni aderenti all’Unione (come avviene in tutti i casi in cui più Enti vengono accorpati in un unico Ente). Al riguardo deve ritenersi giustificata la sequenza procedimentale seguita dall’Unione dei Comuni resistente, la quale ha prima deciso di avviare la procedura di trasferimento della funzione Polizia Locale dai Comuni all’Unione e poi (dopo il passaggio del personale con la formula del comando e l’uso gratuito dei beni strumentali) ha provveduto ad individuare la dotazione organica ed i beni strumentali del Corpo della Polizia dell’Unione (con Del. Giunta dell’Unione n. 9/2004) e ad approvare in via provvisoria (in quanto valido fino alla stesura del Regolamento definitivo, della cui redazione “entro e non oltre il 30.5.2004” veniva incaricato con Del. Giunta dell’Unione n. 10/2004 il Dott. Tarantino) un Regolamento (quello vigente presso il Comune di Nardò “per quanto applicabile”) del Corpo della Polizia dell’Unione, dal momento che, fino a quando i Comuni non mettevano a disposizione dell’Unione il personale ed i beni strumentali, l’Unione non poteva individuare una specifica dotazione organica.
Pur prescindendo dalla circostanza che in sede di adozione della Del. n. 1/2004 la Giunta dell’Unione aveva già adottato un Regolamento provvisorio disciplinante il trasferimento della Polizia Locale dai Comuni all’Unione, va sottolineato che non risulta illogica la scelta effettuata con Del. Consiglio dell’Unione n. 3/2004 di applicare in via provvisoria (cioè fino al 30.5.2004, data in cui il Comandante della Polizia dell’Unione doveva predisporre il Regolamento definitivo) al Corpo della Polizia dell’Unione il Regolamento vigente nel Comune di Nardò (in quanto compatibile), attesocchè le dimensioni del Corpo della Polizia Municipale di tale Comune possono essere grosso modo equiparate a quelle del Corpo di Polizia di un’Unione di 5 Comuni di piccole dimensioni.
Inoltre, va puntualizzato che l’Unione dei Comuni resistente ha osservato le disposizioni contenute nell’art. 31 D.Lg.vo n. 165/2001, consultando le Organizzazioni Sindacali, ed ha raccolto l’invito del Consiglio Comunale di Aradeo (il quale aveva comunque ribadito la condivisibilità dell’obbiettivo programmatico di pervenire di pervenire alla creazione del Corpo della Polizia Municipale dell’Unione), riaprendo il confronto con le Organizzazioni Sindacali e rinviando l’attivazione del trasferimento della funzione della Polizia Locale (previsto per l’1.3.2004).
5) La decisione di istituire il Corpo della Polizia dell’Unione, in attuazione dell’art. 8, comma 2, dello Statuto dell’Unione, costituisce un atto amministrativo generale, per il quale ai sensi dell’art. 13, comma 1, L. n. 241/1990 non trova applicazione l’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento ex art. 7 L. n. 241/1990, ma soltanto l’obbligo della consultazione con le Organizzazioni Sindacali, rispettato (come sopra visto) dall’Unione dei Comuni resistente.
6) La decisione di istituire il Corpo della Polizia dell’Unione è una scelta di indirizzo politico amministrativo, non spettante ai Dirigenti, anche se comporta conseguentemente il trasferimento della dipendenza funzionale dei Vigili dai singoli Comuni all’Unione.
7) Prescindendo dalla circostanza che la formula del comando era stata suggerita dalle Organizzazioni Sindacali in sede di confronto con gli organi dell’Unione, tale formula risulta una scelta organizzativa legittima, in quanto adottata in sede di prima applicazione e fino al 31.12.2004, cioè in una fase in cui risultava necessario soltanto avviare da parte dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine l’esercizio della funzione amministrativa della Polizia Locale in attesa della definizione da parte dell’Unione del relativo Regolamento e della connessa dotazione organica, con continuazione della dipendenza giuridica ed economica dei Vigili verso i rispettivi Comuni di appartenenza, per cui nella specie ricorrono i presupposti dell’istituto del comando, in quanto vi è stato il concerto tra l’Ente di provenienza e quello di destinazione ed il comando risulta temporaneo (fino al 31.12.2003).
Al riguardo va pure precisato che nella fattispecie in esame non ha rilievo la dedotta violazione dell’art. 24, comma 3, dello Statuto, norma che prevede la stipula di una convenzione intorno alle modalità di raccordo tra i Comuni e l’Unione, atteso che (a prescindere dal fatto che tale norma disciplina la diversa ipotesi del modello organizzativo dell’avvalimento degli Uffici comunali e non l’esercizio delle funzioni già trasferite dai Comuni all’Unione, in quanto le modalità della utilizzazione da parte dell’Unione del personale comunale, la ripartizione delle spese, ecc. se non regolate dallo Statuto debbono trovare la propria disciplina nella volontà espressa dai Comuni interessati, cioè in una convenzione apposita), la violazione del citato art. 24, comma 3, dello Statuto è stata dedotta per la prima volta con la memoria conclusionale del 25.11.2004, cioè oltre il termine decadenziale e con atto non notificato.
8) L’art. 19 dello Statuto dell’Unione dei Comuni resistente prevede in deroga all’art. 50 D.Lg.vo n. 267/2000 la competenza in via residuale della Giunta anche in materia di nomina dei responsabili degli Uffici e dei Servizi, di conferimento di incarichi dirigenziali e/o di collaborazione esterna (come quello assegnato al Dott. Tarantino), mentre l’art. 16 del citato Statuto prevede la competenza del Presidente, “sentita la Giunta dei Sindaci”, soltanto in materia di nomina, designazione e revoca dei rappresentanti dell’Unione presso Enti, Aziende, Istituzioni e Società.
9) La decisione della Giunta dell’Unione di nominare provvisoriamente per la durata di soli 3 mesi un Comandante del Corpo di Polizia esterno (diverso dai Comandanti delle Polizie Municipali dei Comuni facenti parte dell’Unione) risulta finalizzata soprattutto alla redazione del Regolamento della Polizia Locale dell’Unione; è quindi logico che si sia voluto incaricare un soggetto con qualifica dirigenziale e che tale soggetto, in assenza di personale con qualifica dirigenziale in servizio presso i Corpi di Polizia Municipale dei Comuni dell’Unione, sia stato individuato all’esterno dell’Unione.
10) L’istituzione del Corpo della Polizia Locale dell’Unione comporta conseguentemente ed automaticamente la nomina di un solo Comandante del Corpo con le connesse prerogative stabilite dalla L. n. 65/1986, il quale dovrà recepire le direttive del Presidente dell’Unione e non più quelle dei Sindaci dei Comuni appartenenti all’Unione, ma tale inevitabile circostanza non può essere interpretata come un demansionamento degli attuali Comandanti delle Polizie Municipali, in quanto tali funzionari conservano la qualifica funzionale di appartenenza.
Né può sostenersi che la normativa contenuta nella L. n. 65/1986 e nella L.R. n. 2/1989 e le relative esigenze di salvaguardia dell’autonomia organizzativa del Responsabile della Polizia Municipale, il quale dipende funzionalmente dal Sindaco (esigenze ribadite dalle norme di contrattazione collettiva), possano impedire nel caso di istituzione di un’Unione di Comuni l’accorpamento di più Polizie Municipali in un solo Corpo di Polizia, in quanto dall’interpretazione sistematica dell’ordinamento giuridico risulta il contrario (cfr. gli artt. 1, comma 2, e 4, comma 1, della stessa L. n. 65/1986, i quali rispettivamente prevedono che “i Comuni possono gestire il servizio di Polizia Municipale nelle forme associative previste dalla Legge dello Stato” e che “i Comuni singoli o associati adottano il Regolamento del servizio di Polizia Municipale” e da ultimo il citato art. 31, comma 7, L. n. 289/2002, il quale addirittura premia con lo stanziamento di apposite fonti le Unioni dei Comuni che decidono di esercitare in forma congiunta i servizi di Polizia Locale). Al riguardo il Comandante della Polizia dell’Unione, Dott. Tarantino, non può essere assimilato ad un qualsiasi Dirigente Amministrativo, che si frappone tra il Responsabile della Polizia Municipale ed il Sindaco di uno dei Comuni aderenti all’Unione, in quanto il predetto Dott. Tarantino ha la responsabilità dell’unico Corpo di Polizia Locale esistente, cioè quello dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine, il quale si è sostituito alle precedenti Polizie Municipali dei Comuni aderenti all’Unione, che sono ora confluite nel predetto unico Corpo di Polizia Locale (perciò, il Comandante della Polizia dell’Unione dipende funzionalmente dal Presidente dell’Unione e non dai Sindaci dei Comuni facenti parte dell’Unione: al riguardo va segnalato che, quando gli artt. 2 e 9, comma 1, L. n. 65/1986 si riferiscono al Sindaco, fanno riferimento alla fattispecie della Polizia Municipale di un singolo Comune e non alla Polizia Locale di più Comuni associati, ipotesi esplicitamente ammessa, come sopra detto, dagli artt. 1, comma 2, e 4, comma 1, della stessa L. n. 65/1986; inoltre, risulta conseguente che le funzioni in materia di Polizia Locale, le quali sono attribuite ai sensi dell’art. 54 D.Lg.vo n. 267/2000 al Sindaco, nella fattispecie in esame dell’Unione dei Comuni sono svolte dal Presidente dell’Unione).
A quanto sopra consegue la
reiezione del ricorso in esame, nella parte in cui sono stati impugnati gli atti
della procedura di trasferimento della funzione della Polizia Locale dal Comune
di Aradeo all’Unione dei Comuni delle Serre Salentine (più precisamente la Del.
Consiglio dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n.3 del 16.4.2004, le
Delibere Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre
Salentine n. 1 del 24.1.2004, n. 5 del
5.4.2004 e n. 9 dell’8.4.2004, la Delibera C.C. Comune di Aradeo n. 6 del 12.2.2004 e la Delibera G.M. Comune di Aradeo n. 36 del 6.4.2004) e la Del. Giunta dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine n. 10 del 15.4.2004 (con la quale è stato affidato l’incarico di Comandante del Corpo della Polizia Locale dell’Unione al Dott. Tarantino Cosimo), e l’inammissibilità per difetto di giurisdizione del ricorso in epigrafe, nella parte in cui è stata impugnata la Direttiva n. 2 del 23.4.2004 a firma del Comandante della Polizia Municipale dell’Unione dei Comuni delle Serre Salentine.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, II Sezione di Lecce, in parte respinge ed in parte dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso in premessa.
Spese compensate.
Ordina che la presente Sentenza sia eseguita ad opera dell’Autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 9.12.2004.
Antonio Cavallari – Presidente
Pasquale Mastrantuono -
Estensore.
Pubblicata il 26 gennaio 2005