T.A.R. Lombardia–Milano – Sez. IV - Sentenza 9 novembre 2005, n. 3951
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia - 4^ sezione - ha pronunziato la seguente
S E N T E N Z A
sul ricorso R.G. 603/2005 e successivi motivi aggiunti proposti da B & D S.N.C. DI BIBAJ PETRIT & C., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Cino Benelli e Marco Ripamonti ed elettivamente domiciliata in Milano, Piazzale Bacone n. 2, presso l’avv. Nunzio Rolandi ;
c o n t r o
COMUNE DI PIOLTELLO, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Gaetano Nicosia, ed elettivamente domiciliato in Milano, presso lo studio dell’avv. Eugenio Losco, Via Fiamma n. 19;
per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia
quanto al ricorso, del provvedimento del Comune di Pioltello, Settore Gestione Tecnico Territoriale, del 21.12.2004, notificato il 3.1.2005, nonché di ogni atto ad esso preliminare, presupposto, successivo e conseguente, ancorché incogniti;
quanto ai motivi aggiunti, dei provvedimenti del Comune di Pioltello, Settore Gestione Tecnico Territoriale, del 4.5.2005, notificato il 5.5.2005 e del 16.5.2005, notificato il 18.5.2005, nonché del Regolamento Comunale per la disciplina delle attività di videogioco negli esercizi pubblici, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale di Pioltello 12.7.2004, n. 53, in particolare art. 14, art. 2. art. 3, nonché di ogni altro atto ad essi presupposto e/o conseguente, ancorché incognito;
Visti il ricorso ed i motivi aggiunti con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pioltello;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi all'udienza del 19.10.2005 (relatore Dott. Giovanni Zucchini), i procuratori della parte ricorrente e dell'Amministrazione resistente;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue:
f a t t o
La società esponente, titolare di un esercizio commerciale nel Comune di Pioltello, con denuncia di inizio attività del 15.11.2004, ricevuta dal Protocollo del Comune in data 16.11.2004, dichiarava che avrebbe provveduto ad installare, all’interno del proprio locale, due apparecchi da trattenimento o da gioco di abilità con le caratteristiche di cui all’art. 110, comma 6°, del R.D. 773/1931 (T.U.L.P.S., Testo Unico delle leggi di Pubblica Sicurezza), già autorizzati dall’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato.
Con provvedimento del 21.12.2004 il Comune, richiamata la denuncia presentata, disponeva l’immediata cessazione degli effetti della stessa, in quanto ritenuta in contrasto con le norme del regolamento comunale in materia, diffidando la società dal mettere in esercizio i due apparecchi.
Contro il provvedimento comunale era proposto ricorso, con richiesta di sospensione dell’atto impugnato, denunciandosi la violazione di norme costituzionali (artt. 97, 24 e 113 della Costituzione); di norme di legge (artt. 3 e 19 legge 241/1990, art. 1 DPR 311/2001, artt. 12, 86 e 110 del RD 773/1931, art. 5 legge 287/1991, art. 14 legge regionale 30/2003), oltre che l’eccesso di potere sotto molteplici profili, chiedendosi anche, seppure ad abundantiam e per scrupolo difensivo, la disapplicazione del Regolamento comunale sull’attività di videogioco.
Si costituiva in giudizio il Comune, chiedendo il rigetto del gravame.
In esito all’udienza camerale del 22.3.2005, la domanda cautelare era accolta, vista la mancanza di motivazione del provvedimento, seppure ai soli fini del riesame della questione da parte dell’Amministrazione.
Con determinazione del Dirigente del Settore Gestione Tecnico Commerciale del 16.5.2005, il Comune confermava il precedente atto di diniego, visto il regolamento comunale sull’attività di videogioco, adottato con deliberazione n. 53/2004 del Consiglio Comunale ed in particolare l’art. 14 dello stesso, in forza del quale nella zona di Pioltello Nuova, ove è collocato l’esercizio della società, devono essere vietate nuove installazioni di videogiochi e contenuta la consistenza di quelli esistenti nei limiti delle disposizioni di legge.
Nei confronti della citata conferma di diniego, l’esponente proponeva motivi aggiunti, con nuova domanda di sospensiva, ribadendo le censure già mosse con il ricorso principale e chiedendo altresì l’annullamento del citato Regolamento comunale, rimarcando che lo stesso – quanto meno nelle parti in cui prevede un contingentamento per zone degli apparecchi da videogioco leciti – sarebbe stato adottato in mancanza di qualsivoglia fondamento legislativo.
Con ordinanza pronunciata dopo la nuova udienza cautelare del 26.7.2005, il TAR sospendeva anche il provvedimento di conferma, ritenendo che la potestà regolamentare comunale non fosse dotata di adeguata base legislativa, ferma restando la necessità di osservare i limiti numerici previsti dalla legislazione statale.
Con memorie successivamente depositate, le parti illustravano le rispettive posizioni.
All’udienza pubblica del 19.10.2005, la causa era trattenuta in decisione.
d i r i t t o
Il ricorso ed i motivi aggiunti sono fondati.
1. Preliminarmente, si evidenzia che il provvedimento del 21.12.2004, gravato con l’impugnativa principale, è viziato da carenza di motivazione, visto che contiene, quanto alla parte motiva, un solo richiamo al regolamento comunale. Tale richiamo è poi assolutamente generico, visto che non fa riferimento né alla specifica norma regolamentare violata né – soprattutto – alle ragioni fattuali che determinano il contrasto dell’iniziativa della ricorrente con il regolamento stesso.
2. In secondo luogo, ritiene il Collegio di dover affrontare, in riferimento in particolare al provvedimento impugnato con i motivi aggiunti, la questione della legittimità del Regolamento comunale sull’attività di videogioco negli esercizi pubblici, con riguardo particolare al punto 3 dello stesso (denominato “Obiettivi e norme regolamentari”), laddove (sesto periodo) definisce il livello di concentrazione di videogiochi nelle zone in cui è suddiviso il territorio comunale, oltre che con riferimento all’art. 14 della parte denominata “Norme e direttive” (articolo rubricato “Prescrizioni per zone”), laddove fissa i limiti di concentrazione degli apparecchi per ogni zona del territorio comunale.
Dal combinato disposto di tali prescrizioni, l’Amministrazione ha fatto derivare il divieto, per la società esponente, di collocare i due apparecchi oggetto della denuncia di inizio attività.
Il Regolamento, nelle parti citate, appare illegittimo, in quanto, come già esposto dal Tribunale in esito dall’udienza cautelare del 26.7.2005, l’esercizio della potestà regolamentare in materia da parte del Comune non è assistito da alcun fondamento legislativo.
La disciplina del contingentamento e dei limiti all’installazione degli apparecchi di videogioco, ispirata ad evidenti finalità di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, è rimessa alla normativa statale, chiamata a contemperare le suindicate finalità con la tutela del principio, anch’esso di rilevanza costituzionale, di libertà di iniziativa economica privata, rientrando l’attività di videogioco fra le normali attività d’impresa, soggette, quanto al regime autorizzatorio, a semplice denuncia di inizio attività, ai sensi dell’art. 19 della legge 241/1990 (si veda, sul punto, il parere del Consiglio di Stato, Sezione per gli Atti Normativi del 23.2.2004, n. 676, nel quale la normativa sugli apparecchi idonei per il gioco lecito è indicata come <<finalizzata in maniera preminente a tutelare esigenze connesse con l’ordine e la sicurezza pubblica (…) può essere ricondotta a materia per la quale lo Stato ha legislazione esclusiva e, conseguentemente potestà regolamentare>>).
Con legge n. 289/2002, è stata rimessa ad un decreto interdirigenziale dei dirigenti del Ministero dell’Economia e delle Finanze, la scelta del numero massimo degli apparecchi o congegni da installare.
Alla legge ha fatto seguito il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 27.10.2003, che fissa un numero massimo di apparecchi in ogni bar o esercizio assimilabile, in relazione alla superficie destinata alla somministrazione.
Attraverso la fissazione di tale limite, si è realizzato il citato contemperamento fra la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e quella della libertà di iniziativa degli operatori economici.
L’eventuale intervento regolamentare dei Comuni nella materia dell’attività di videogioco non può riguardare, pertanto, la disciplina del contingentamento numerico degli stessi, già definito dalla normativa statale (legislativa e regolamentare), giacché l’eventuale regolazione comunale configurerebbe non solo un indebito intervento nella materia della tutela dell’ordine e sicurezza pubblica (rimessa alla potestà legislativa esclusiva dello Stato dall’art. 117, comma 2°, lett. h della Costituzione), ma anche una indebita restrizione del diritto di libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Costituzione).
Se è pur vero che l’art. 117 della Costituzione riconosce ai Comuni potestà regolamentare sull’organizzazione e sullo svolgimento delle funzioni loro attribuite, tale potestà non consente certo- pur se motivato da ragioni sociologiche, anch’esse peraltro di dubbia collocazione, quanto in particolare ai rimedi per contrastare gli effetti dell’uso prolungato degli apparecchi di videogioco, nell’ambito della potestà regolamentare attribuita ai comuni- interventi che abbiano l’effetto di interferire direttamente od indirettamente su funzioni (tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza) di spettanza statale e di incidere quindi anche su diritti costituzionalmente garantiti collegati (come quello di cui all’art. 41 della Costituzione).
La sentenza del TAR Emilia-Romagna, sezione di Parma, n. 149/2004, citata dalla resistente, non induce a conclusioni diverse.
Infatti, la pronuncia concerne l’impugnativa del regolamento del Comune di Piacenza del 2000 (quindi anteriore all’entrata in vigore del decreto ministeriale del 2003), che fissava un limite di installazione di apparecchi in dipendenza della superficie dei locali.
Nella sentenza, peraltro, si dà atto che, all’epoca, la disciplina statale non poneva alcun limite di tale genere.
Orbene, ad oggi la materia – considerata di competenza statale dal menzionato parere del Consiglio di Stato del 2004 - ha visto l’intervento del legislatore statale (legge 289/2002 e successivo decreto ministeriale), precludendo così l’esercizio della potestà comunale, quantomeno per gli aspetti legati ai limiti numerici degli apparecchi ed al connesso limite all’esercizio della libertà d’impresa.
L’eventuale intervento regolatorio del Comune in materia deve pertanto rispettare le competenze proprie dello Stato, potendo riguardare soltanto funzioni proprie del Comune, quale rappresentante della comunità locale (si pensi, a mero titolo di esempio, alle eventuali campagne di sensibilizzazione sui rischi degli abusi da videogioco, soprattutto se illecito).
Da quanto sopra evidenziato consegue l’illegittimità, in parte qua, del Regolamento comunale.
3. Quanto al provvedimento del 16.5.2005, di conferma del diniego originario, nel quale l’Amministrazione sembra, almeno apparentemente, avere motivato le ragioni della propria determinazione, anch’esso è illegittimo, attesa la declaratoria di annullamento del Regolamento Comunale e segnatamente dell’art. 14 dello stesso, che prevede limiti all’installazione di apparecchi per zona del Comune, in aggiunta ai limiti (rispettati dalla ricorrente), previsti dalla normativa statale.
4. Sussistono, in forza della novità e della peculiarità della causa, giustificati motivi per la compensazione integrale fra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia - 4^ sezione – definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti in epigrafe, li accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati, fra i quali il Regolamento del Comune di Pioltello sull’attività di videogioco negli esercizi pubblici, adottato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 53 del 12.7.2004, limitatamente alla parte contrassegnata con il numero 3, denominata <<Obiettivi e norme regolamentari>>, oltre che all’art. 14, rubricato <<Prescrizioni per zone>>, della parte denominata <<Norme e Direttive>>.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Milano, nella Camera di Consiglio del 19.10.2005, con l'intervento dei signori:
- Maurizio Nicolosi - Presidente
- Alessandro Cacciari - Referendario
- Giovanni Zucchini - Referendario - Estensore
Il Presidente L'Estensore