n. 5002/05 Reg. Sent.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA
QUINTA SEZIONE DI NAPOLI
composto dai Signori Magistrati:
Carlo d’Alessandro Presidente
Paolo Carpentieri Consigliere
Diego Sabatino Referendario relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nell’udienza pubblica del 27 gennaio 2005 sul ricorso 9292/2004 proposto da:
Condominio di piazza Medaglie d’oro 11, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Napoli, via Toledo 156, presso lo studio del procuratore avv. Giovanni Sellitto, che lo rappresenta e difende in virtù di mandato a margine del ricorso introduttivo
Ricorrente
contro
Comune di Napoli, elettivamente domiciliato in Napoli, piazza Municipio – palazzo S. Giacomo, presso l’Avvocatura municipale, unitamente ai procuratori avv. Giuseppe Tarallo, Barbara Accattatis Chalons d’Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci, che lo rappresentano e difendono in virtù di mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta
Resistente
Si.Re.Na. Città storica s.c.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Napoli, via Caracciolo 15, presso lo studio del procuratore avv. Felice Laudadio, che la rappresenta e difende in virtù di mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta
Resistente
nonché
Fabbricato di salita Pontecorvo 39 Napoli, Condominio di via S. Maria ai monti 2 Napoli
Controinteressati non costituiti
per l’annullamento, previa sospensione,
a. della nota della
Direzione centrale VI – Riqualificazione edilizia – urbana – periferie,
Programmi e progetti per l’edilizia cittadina, U.P attuazione 2° bando per il
recupero delle parti comuni dei fabbricati – Progetto Sirena, prot. 614 del
14.02.2004;
b. della disposizione dirigenziale n. 1 del 7.04.2004,
di approvazione degli elenchi dei soggetti ammessi al contributo del Progetto
Sirena – 2° bando, nella parte in cui non ritiene ammissibile l’istanza del
Condominio ricorrente;
c. della eventuale ulteriore graduatoria definitiva dei soggetti ammessi al contributo de quo, ignoti numero e data, se già approvata;
nonché
di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o consequenziale, tra cui in particolare e per quanto di ragione, dell’avviso pubblico art. 7 comma 2 del 21.10.2003 “per la concessione di contributi ad interventi di recupero delle parti comuni degli edifici del centro storico urbano e dei centri storici delle periferie”;
Letto il ricorso ed i relativi allegati, e tutti gli atti di causa;
Udito il relatore alla pubblica udienza, Referendario Diego Sabatino;
Uditi altresì i difensori, come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto
Con ricorso iscritto al n. 9292/2004, la parte ricorrente impugnava i provvedimenti indicati. A sostegno delle sue doglianze, premetteva:
- che il Comune resistente, con avviso del 21.10.2003, emanava un bando per l’assegnazione di contributi a fondo perduto per interventi di recupero delle parti comuni di edifici del centro storico, urbano o delle periferie;
- che il condominio ricorrente partecipava alla detta procedura concorsuale, presentando, tramite il tecnico incaricato, l’intera documentazione presso gli uffici comunali in data 15.01.2004, primo giorno utile previsto per il bando;
- che con successiva nota n. 136 del 17.02.2004, il responsabile del procedimento comunicava all’amministratore del condominio che dall’esame della documentazione non risultava allegata la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà che asserisse il mancato intervento di atti inibitori all’esecuzione dei lavori, come prevista in bando;
- che alle richieste del responsabile del procedimento, il condominio provvedeva con lettera raccomandata del 20.02.2004;
- che, con il provvedimento impugnato, il Comune dichiarava inammissibile l’istanza di partecipazione del condominio.
Ritenendo illegittimo il comportamento dell’Amministrazione, instava quindi per l’annullamento degli atti impugnati con vittoria di spese processuali.
Si costituiva il Comune e la Si.Re.Na. Città storica s.c.p.a. chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
All’udienza del 29 luglio 2004, l’istanza cautelare veniva cancellata dal ruolo.
All’udienza del 27 gennaio 2005, il ricorso è stato discusso ed assunto in decisione.
Considerato in diritto
Infatti, con l’inoltro della raccomandata del 20 febbraio 2004 e con il completamento della documentazione richiesta, la parte ricorrente aveva adempiuto al suo onere partecipativo con circa un mese di anticipo rispetto alla scadenza prevista nel bando di gara, fissata al 15 marzo 2004.
Per tale ragione, l’esclusione appare del tutto irragionevole, se solo si pone mente alla circostanza che il condominio avrebbe potuto ripresentare ex novo la domanda, sussistendone i requisiti.
Nel provvedimento di esclusione, oggetto principale di impugnativa, si legge che “la mancanza dell’attestazione in parola non si concreta in una mera irregolarità formale, per cui, in presenza di una espressa e chiara comminatoria di esclusione, quale quella sancita dai comma 2 e 3 dell’art. dell’Avviso pubblico, la successiva integrazione non può sanare l’omissione sanzionata a pena di esclusione dall’Avviso”. Il detto assunto, che concreta la ratio dell’esclusione, va quindi letto in rapporto ai termini di bando ivi indicati, ossia i commi 2 e 3 del detto avviso.
Appare in questa sede rilevante il comma 3 dove si legge “tutti i documenti di cui ai precedenti comma dovranno essere allegati alla domanda di contributo, a pena di esclusione”.
Pertanto, secondo il criterio adottato dall’amministrazione resistente, la norma di bando andrebbe letta nel senso che è imposto ai partecipanti un articolato onere documentale, di presentazione di tutta la documentazione e di presentazione unicamente contestuale, escludendo qualsiasi tipo di integrazione successiva, anche se avvenuta a richiesta della stessa parte pubblica. In questa ottica, la nozione di allegazione, contenuta nel bando di gara, dovrebbe essere letta come una vicenda di carattere materiale, ossia come la fisica presentazione, insieme alla domanda, di ogni altro elemento legittimante la pretesa del partecipante.
Tale interpretazione deve essere respinta in quanto è foriera di conseguenze inconciliabili con la logica del sistema ordinamentale.
Non può infatti non evidenziarsi la corretta osservazione della difesa della ricorrente, dove fa presente l’incongruità dei risultati che conseguono alla detta interpretazione. Di fatto, si verifica che, entro i termini di scadenza del bando, il partecipante può addirittura presentare una diversa domanda, del tutto nuova, mentre invece gli viene interdetta la mera integrazione.
Non può dubitarsi che tale scelta appare del tutto antitetica rispetto ai principi di economicità ed efficienza che permeano l’odierno sistema amministrativo, in quanto imporrebbe alla pubblica amministrazione la valutazione di una doppia istanza, anziché di una sola, e contestualmente renderebbe più gravoso l’esercizio delle proprie prerogativa in capo agli amministrati. Letta in questo senso, la norma di bando andrebbe quindi considerata illegittima, perché in violazione dell’art. 1 della legge sul procedimento, ossia sulla norma principale nella definizione dello statuto della pubblica amministrazione, ciò a dimostrazione dell’assoluta estraneità del comportamento tenuto dal Comune di Napoli rispetto alla logica della gestione della cosa pubblica come delineatasi negli ultimi interventi legislativi.
Tuttavia, non vi è una espressa necessità di censurare la norma di bando, con conseguente caducazione di tutti gli atti ad essa conseguenti, in quanto quella sostenuta dal Comune nell’atto impugnato in via principale non è l’unica ipotesi ermeneutica della clausola in oggetto. Proprio per la forza cogente della disciplina generale del procedimento, il bando in questione deve essere esaminato ed interpretato in maniera tale da renderlo il più coerente possibile con la normativa di carattere generale.
A questo proposito, giova evidenziare come tale risultato possa conseguire ad una lettura della clausola di necessaria allegazione più coerente con la generale struttura dell’avviso pubblico. Infatti, la predisposizione di un termine finale per la presentazione delle domande e la possibilità per la pubblica amministrazione di chiedere una eventuale integrazione successiva solo per documenti diversi (come prevede il comma 4 dello stesso art. 7 del bando), evidenzia alcuni aspetti procedimentali non ancora tenuti nella giusta evidenza. Innanzi tutto, giova notare che, stante la lettera del testo, non vi è alcuna preclusione a che la pubblica amministrazione chieda, come è stato concretamente fatto nel caso in specie, di regolarizzare la domanda, secondo la previsione generale di cui all’art. 6 della legge sul procedimento, tanto è vero che in bado viene previsto anche un potere generale di maggiore incidenza, ossia il potere di richiesta anche di documenti ulteriori. Per cui non è dato cogliere a cosa servirebbe il potere di rango minore, ossia quello di richiedere la regolarizzazione della documentazione già presentata, se poi l’eventuale produzione sarebbe del tutto senza efficacia.
Inoltre l’interpretazione del Comune si fonda unicamente su un dato semantico, ossia sulla lettura della nozione di allegazione, a cui viene attribuita una valenza di carattere materiale, di unione tra i documenti, ed una di carattere cronologico, di contestualità di tale unione al momento della presentazione. Ciò tuttavia non può essere univocamente sostenuto, atteso che nella definizione corrente, il verbo allegare è unicamente sinonimo di unire, accludere (oltre ad altri significati qui non rilevanti, relativi a vicende sensoriali, o fatti di metallurgia o anche botanici). Pertanto, il momento finale in cui deve avvenire l’unione tra i documenti va individuato nella norma che individua la scadenza del bando, dove è evidente la ragione cronologica, e non in quella che postula l’unione tra i vari documenti, atteso che la ragione della fisica riunione degli atti si regge su altre motivazioni, quali quelle di semplificazione, di ordine e così via, e non impone decadenze.
La descritta soluzione, che permette di non ritenere illegittima la norma di bando, impone di accogliere la censura dedotta dalla parte ricorrente, ma permette altresì di valutare anche l’eccezione contenuta negli scritti del Comune, sulla carenza di interesse del ricorrente atteso che questi non avrebbe comunque conseguito una posizione in graduatoria tale da rendere erogabile il sovvenzionamento.
Questa ipotesi, peraltro sostenuta in via prognostica dalla parte resistente, non essendovi stata una effettiva valutazione della posizione in questione, attiene ad una vicenda ulteriore del prosieguo procedimentale, ossia la successiva redazione della graduatoria, e la eventuale spettanza del contibuto. Ciò però non impedisce di ritenere illegittimo il comportamento della pubblica amministrazione, a cui va imposto l’onere di valutare la domanda presentata, attribuendo comunque il punteggio dovuto all’istanza, al fine dell’eventuale e successivo inserimento in graduatoria (della cui illegittimità non può qui discutersi, trattandosi di vicenda diversa, sulla quale l’attuale decisione potrebbe anche non ripercuotersi qualora, ad esempio, l’istanza fosse inammissibile per altre ragioni), per il conseguimento del bene atteso.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, quinta sezione di Napoli, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:
1. Accoglie il ricorso n. 9292/2004 e per l’effetto annulla la nota della Direzione centrale VI – Riqualificazione edilizia – urbana – periferie, Programmi e progetti per l’edilizia cittadina, U.P attuazione 2° bando per il recupero delle parti comuni dei fabbricati – Progetto Sirena, prot. 614 del 14.02.2004 e la disposizione dirigenziale n. 1 del 7.04.2004, di approvazione degli elenchi dei soggetti ammessi al contributo del Progetto Sirena – 2° bando, nella parte in cui non ritiene ammissibile l’istanza del Condominio ricorrente;
2. Compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 27 gennaio 2005.
Carlo d’Alessandro Presidente
Diego Sabatino Referendario Estensore
Tribunale amministrativo regionale per la Campania – Quinta sezione di Napoli
2004 09292 Sentenza , pag.