REPVBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
sul ricorso n. 5128/2004, proposto dalla GESTORE SERVIZI POSTALI – GSP s.r.l., corrente in Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandra QUATTRINI e Francesco BUONANNO ed elettivamente domiciliata in Roma, alla via Parigi n. 11,
l’ENTE NAZIONALE PER LE NUOVE TECNOLOGIE, L’ENERGIA E L’AMBIENTE – ENEA , in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria
- della OSA ARPA s.p.a., corrente in Ciampino (Roma) e della CASA SPEDIZIONE S. CRISTOFORO s.p.a., corrente in Milano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituite nel presente giudizio e
- della ROMANA RECAPITI s.p.a., corrente in Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, controinteressata, rappresentata e difesa dall’avv. Massimiliano GABRIELLI ed elettivamente domiciliata in Roma, al viale Vaticano n. 45,
PER L’ANNULLAMENTO
A) – della nota prot. n. 027325-FRASGEN del 28 aprile 2004, con cui l’ENEA ha comunicato alla ricorrente l’esclusione, per anomalia dell’offerta, dalla gara per l'affidamento del servizio postale nei centri ENEA di Casaccia, Frascati e Roma Sede; B) – della nota ENEA prot. n. 022565-FRASGEN del 7 aprile 2004, recante la richiesta di precisazioni, da parte della stazione appaltante sull’anomalia dell’offerta attorea; C) – della nota ENEA prot. n. 28868-FRASGEN del 4 maggio 2004; D) – dei verbali di gara, compreso quello del 27 aprile 2004; E) – dell’aggiudicazione dell’ appalto; F) – dell’eventuale contratto se nelle more stipulato con l’aggiudicatario;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’ente e dell’aggiudicataria intimati;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore all’udienza pubblica del 13 gennaio 2005 il Cons. dott. Silvestro Maria RUSSO e uditi altresì, per le parti, gli avvocati QUATTRINI, BUONANNO e MIGNEMI (per delega dell’avv. GABRIELLI);
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con bando di gara n. 632, pubblicato nella G.U. del 10 febbraio 2004, l’ ENEA ha indetto un pubblico incanto per l’affidamento del servizio postale, di durata di trentasei mesi a partire dal 1° giugno 2004, nei centri ENEA di Casaccia, Frascati e Roma Sede, da aggiudicarsi col metodo del prezzo più basso a favore dell'impresa offerente il maggior ribasso unico percentuale (art. 23, c. 1, lett. a del Dlg 17 marzo 1995 n. 157), per un importo a base d’asta di € 555.000,00, dei quali € 528.000,00 da eseguire e remunerarsi a corpo ed il restante a misura.
A detta gara ha partecipato, tra gli altri, anche la GSP s.r.l., corrente in Roma, la quale ha offerto il ribasso unico percentuale del 36,70%, ossia il maggior ribasso, collocandosi così al primo posto in graduatoria ed ottenendo l’aggiudicazione provvisoria. Il seggio di gara, investito pure di tale funzione, ha proceduto al calcolo della soglia d’anomalia ed alla conseguente verifica delle offerte a’sensi dell’art. 25 del Dlg 157/1995, compresa quella della GSP s.r.l. In relazione a ciò, con nota prot. n. 022565 FRASGEN del 7 aprile 2004, il responsabile del procedimento ha chiesto alla GSP s.r.l. dettagliati chiarimenti in ordine all’offerta in parola, cui l’impresa ha risposto con la lettera del successivo giorno 14.
Sennonché, con nota prot. n. 027325-FRASGEN del 28 aprile 2004, l’ENEA ha comunicato alla GSP s.r.l. l’esclusione, per anomalia dell’offerta, dalla gara de qua, giusta il verbale della Commissione di congruità del giorno precedente.
Avverso tale comunicazione, la nota ENEA prot. n. 28868 FRASGEN del 4 maggio 2004, i verbali di gara e l’eventuale contratto con l’aggiudicataria definitiva, la GSP s.r.l. si grava innanzi a questo Giudice, con il ricorso in epigrafe, deducendo vari profili di censura.
Con motivi aggiunti depositati il 7 giugno 2004, la ricorrente impugna il citato verbale della Commissione di congruità, nonché, ove occorra, il bando di gara, confutando analiticamente le conclusioni sull’anomalia della propria offerta. Con ordinanza n. 4292 del 24 settembre 2004, il Consiglio di Stato, sez. VI, ha accolto la domanda cautelare attorea, ai fini del riesame delle giustificazioni della ricorrente sul giudizio d’anomalia. A seguito di ciò, la Commissione di congruità, nella seduta del 19 novembre 2004 ha nuovamente ribadito, mercé un’articolata analisi di dette giustificazioni, il proprio giudizio sull’anomalia dell’offerta attorea. Con motivi aggiunti depositati il 29 dicembre 2004, la ricorrente impugna la comunicazione del nuovo giudizio d’anomalia, deducendone l’illegittimità e l’erroneità.
Resiste in giudizio l’intimato ENEA, che eccepisce l’infondatezza della pretesa attorea. S’è costituita nel presente giudizio anche la Romana Recapiti s.p.a., corrente in Roma e definitiva aggiudicataria del servizio appaltando, la quale conclude per il rigetto della pretesa attorea.
Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2005, su conforme richiesta dei patroni di parte, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio.
DIRITTO
1. – Oggetto del contendere è l’esclusione, per anomalia dell’offerta, della GSP s.r.l., corrente in Roma, dal pubblico incanto, indetto dall’ENEA con bando di gara n. 632 (in G.U. del 10 febbraio 2004) per l’affidamento del servizio postale, di durata di trentasei mesi a partire dal 1° giugno 2004, nei centri ENEA di Casaccia, Frascati e Roma Sede, da aggiudicarsi con il metodo del prezzo più basso a favore dell'impresa offerente il maggior ribasso unico percentuale (art. 23, c. 1, lett. a del Dlg 17 marzo 1995 n. 157).
2. – Ai fini della miglior comprensione della vicenda controversa, reputa opportuno il Collegio precisare le specifiche modalità di partecipazione alla gara de qua, a suo tempo fissate dall’ENEA e liberamente accettate dalla ricorrente, come ben evincesi dal punto c), n. 4) dell’istanza attorea di partecipazione del 1° aprile 2004.
In particolare, il par. III.4) del bando previde espressamente che «…l’impresa utilizzerà per il servizio oggetto dell’appalto esclusivamente personale alle proprie dipendenze con inquadramento almeno al III livello C.C.N.L. di categoria (imprese esercenti servizi di recapito) e con almeno due anni di esperienza lavorativa e mansioni identiche a quelle oggetto dell’appalto…». Questa regola, come s’è detto accettata e conosciuta dalla ricorrente fin dal momento della sua istanza di partecipazione alla gara e mai contestata o revocata in dubbio in questa sede, fu altrettanto precisamente ribadita nel contenuto della dichiarazione sostitutiva d’allegare all'offerta, a pena d’esclusione, fermo restando che i requisiti così dichiarati sarebbero dovuti essere realmente posseduti e dimostrati in caso d’aggiudicazione. Dal canto suo, in disparte le altre norme sull’esecuzione dell’appalto ¾che implicavano il possesso e l’approntamento di personale e mezzi realmente idonei all’attività di posta e recapito come descritta nel Capitolato speciale e nel contratto¾, anche l’art. 5), par. 5) del Capitolato stesso (Condizioni di partecipazione) replicò pedissequamente la citata norma del bando, con ciò collegandola in modo coessenziale all’oggetto della prestazione dedotta e così facendola penetrare nel regolamento negoziale.
Né a diversa conclusione si sarebbe nella specie potuti giungere, perché, al di là della chiarezza della lex specialis di gara sul punto ¾per cui in claris non fit interpretatio¾, del reale ed incontestabile significato di tali clausole la ricorrente fu resa edotta dalla stazione appaltante fin dalla nota prot. n. 17171 FRASGEN del 17 marzo 2004. Al riguardo, la ricorrente formulò all’ente una puntuale domanda sull'utilizzo del personale con inquadramento almeno al III livello del CCNL per le imprese esercenti servizi di recapito (cfr. la nota attorea del precedente giorno 1°, n. 6 dell’ elenco della produzione documentale allegata al ricorso originario). L’ENEA precisò che «… la risposta è “in re ipsa” per due ordini di ragioni, il cui la prima è che abbiamo bisogno della garanzia di un minimo di professionalità per l’espletazione delle attività oggetto dell' appalto, la seconda abbiamo chiesto il contratto di categoria coerente con l’oggetto dell’appalto per costruire la “par condicio” fra i partecipanti alla gara in oggetto perché, ove in ipotesi venisse offerta una similare professionalità (non identica ma appartenente ad un contratto diverso) ma ad un costo inferiore, l’ impresa titolare dell’offerta riceverebbe un vantaggio ingiusto…».
Sulla scorta di siffatte precisazioni e del contegno costantemente tenuto dalla stazione appaltante nella formulazione dell’oggetto del contratto e durante le trattative negoziali, ritiene il Collegio di descrivere la clausola in parola nel senso che essa impone a tutte le imprese partecipanti, in sede d’offerta e, soprattutto, per l'esecuzione del servizio, d’adibire alle singole prestazioni proprio personale dipendente munito non soltanto dello specifico livello di professionalità come descritto esclusivamente dal CCNL indicato, ma anche del prescritto biennio d’esperienza pregressa, a sua volta collegata a tale inquadramento per l’impossibilità di qualsivoglia equipollenza al riguardo. Da ciò discende la giuridica impossibilità, per la ricorrente, d’opporre all’ENEA, in sede di giustificazione dell’anomalia della propria offerta in ordine al personale da adoperare per l’esecuzione dell’appalto, forme d'inquadramento, livelli retributivi, tipi o regole d’assunzione ed esperienze professionali dei suoi dipendenti, diversi da quelli fin qui indicati dalla lex specialis di gara, ben note ed incontestate, in difetto, perlomeno, d’una specifica impugnazione sul punto. E ciò soprattutto se si tien conto dell’oggetto dell’appalto e delle ragioni che han spinto l’ ENEA a formulare in tal modo le regole di gara, come esplicitate nella nota del 17 marzo 2004 e che s'appalesano chiare, condivisibili, non irrazionali ed arbitrarie.
3. – Né va sottaciuto che la stazione appaltante, proprio in sede di verifica dell' anomalia, ha chiesto alla ricorrente, sempre alla luce delle citate e non disapplicabili prescrizioni della lex specialis, un ampio ventaglio di giustificazioni della di lei offerta, circa gli elementi critici più rilevanti, senza, con ciò, porre limitazioni di sorta. Tra l’altro, l’ENEA ha chiesto di giustificare, «… con riferimento alla normativa ed al CCNL, sopra citato, vigenti alla data di presentazione dell’offerta …», i «… dati retributivi e normativi impiegati per il calcolo del costo orario della manodopera …», con l’obbligo di precisare «… analiticamente… i riferimenti normativi e/o contrattuali che giustifichino eventuali più favorevoli quantificazioni di uno o più elementi indicati rispetto ai normali valori di riferimento previsti dalla normativa vigente…» (cfr. il punto n. 5 della nota ENEA prot. n. 22565 FRASGEN del 7 aprile 2004, in atti).
La ricorrente ha risposto (cfr. la nota GSP s.r.l. del successivo giorno 14, in atti) solo rinviando il lettore ai dati enunciati nella tabella allegata, liberamente compilata secondo lo schema predisposto dall’ENEA. Inoltre, la ricorrente ha avuto modo di precisare, con riguardo al quesito n. 3) della richiesta di giustificazioni (eventuali particolari e/o originali soluzioni tecniche adottate, anche al fine di ridurre i costi), che «… è prassi dell’azienda svolgere, nel corso… dell’anno, un’attività di formazione e aggiornamento professionale rivolta ai propri dipendenti… La politica di “tirocini formativi” ci permette, così di avere a disposizione del personale, perfettamente integrato nell’organizzazione aziendale, che beneficia di agevolazioni e sgravi, che viene inserito, nel momento in cui vi è la necessità, nell’attività lavorativa. In questo modo riusciamo a liberare risorse più professionalizzate da utilizzare nell’avvio di nuovi servizi. Inoltre la nostra società si avvale, di massima, per tutte le assunzioni, dei benefici previsti delle leggi 407/90 e 823/91. L’insieme delle azioni poste in essere ci consentono pertanto di ottenere dei costi complessivi della manodopera competitivi…»; e, in ordine al punto 4) (eventuali condizioni eccezionalmente favorevoli per la prestazione del servizio), che «… la nostra offerta è stata formulata tenendo conto delle sinergie possibili con altri servizi, simili e contestuali, che la nostra società sta svolgendo in luoghi limitrofi alle Vs. sedi…».
4. – Così chiarito per sommi capi il quadro normativo e fattuale della vicenda in contestazione, il ricorso in epigrafe s’appalesa del tutto privo di pregio e va integralmente rigettato, per le considerazioni qui di seguito indicate.
5.1. – Per ciò che attiene alle questioni poste con il gravame introduttivo, ne è manifestamente infondato il primo mezzo d’impugnazione, giacché è rivolto avverso la mera comunicazione del dispositivo d’esclusione, i cui motivi, contenuti nel verbale della Commissione di congruità in data 27 aprile 2004, son stati messi a disposizione della ricorrente, a seguito della di lei istanza d’accesso agli atti di gara, per i giorni 21 e 25 maggio 2004, ossia successivamente alla data di notificazione (18 maggio) e di deposito del ricorso in epigrafe (19 maggio 2004).
5.2. – Con il secondo motivo di gravame, la ricorrente si duole che la stazione appaltante, non ritenendo sufficienti le giustificazioni del 14 aprile 2004, ha immediatamente statuito l’esclusione dalla gara, senza dapprima attivare con essa il contraddittorio mercé la richiesta di ulteriori elementi integrativi di giudizio.
Ora, non sfugge certo al Collegio il principio, peraltro di comune buon senso, per cui la stazione appaltante, prima di statuire l'esclusione da una gara d'appalto, è tenuta a procedere al controllo dell'offerta sospettata d’anomalia in contraddittorio con l'impresa interessata in un momento successivo alla conoscenza, da parte di quest'ultima, del carattere anomalo della propria offerta (cfr., per tutti, Cons. St., V, 29 aprile 2003 n. 2157). Né potrebbe giammai la stazione appaltante limitare la facoltà dell’impresa, negli ovvi limiti dell’oggetto dell’appalto e dei fattori critici da essa accertati, di manifestare tutte le giustificazioni reputate utili a chiarire il contenuto dell’offerta stessa, al fine di render noto, in base all’organizzazione aziendale, l'assenza della supposta anomalia.
Sennonché il Collegio è consapevole anche del relativo corollario logico, ossia del principio, anch’esso espressivo di pacifici valori costituzionali e delle regole discendenti dalla dir. n. 92/50/CE in tema d’appalti di servizi, per cui, in sede di verifica dell'anomalia dell'offerta, la commissione di congruità deve tener conto solo delle giustificazioni attinenti alle situazioni esistenti al momento della presentazione dell' offerta o, al più, al momento della verifica in contraddittorio instaurata dalla stazione appaltante nel momento successivo a tale presentazione. La ragione è evidente: non è legittimamente ipotizzabile una sorta di verifica dell'anomalia stessa che abbia riguardo a situazioni sopravvenute al procedimento di giustificazione o, il che è lo stesso, a dati già ab initio in possesso dell’impresa e da essa non tempestivamente resi noti o, peggio, ad elementi di giudizio via via chiariti, come nella specie, come eccezione alle deduzioni della stazione appaltante in sede di giudizio (arg. ex Cons. St., IV, 2 aprile 2003 n. 1707).
È vero che, a’sensi dell’art. 25 del Dlg 157/1995, non v’è alcuna rigida regola imposta all'indagine dell'anomalia dell'offerta, di talché l'accertamento della serietà e congruità dell'offerta può esser condotta in relazione alle condizioni del mercato e può svolgersi in più riprese ed attraverso più richieste di integrazioni e chiarimenti (così Cons. St., V, 7 febbraio 2003 n. 642).
È però altrettanto indubbio che la valutazione delle giustificazioni fornite a’sensi dell'art. 25 del Dlg 157/1995 dall'impresa che ha presentato un'offerta anomala anzitutto deve ritenersi circoscritta alla verifica della plausibilità di tal giustificazioni con riferimento agli elementi costitutivi dell'offerta, oltreché dell’oggetto dell’appalto, appunto per valutare che, globalmente considerata, l'offerta stessa sia seria e attendibile e se i prezzi offerti trovino rispondenza nella realtà, sia di mercato che aziendale. In secondo luogo, l'ineludibile garanzia della par condicio delle imprese partecipanti, sub specie dell'uguaglianza dei requisiti richiesti e della contestualità di valutazioni, esige che le condizioni d’ammissione dell'offerta sospetta d’anomalia siano verificate, in via definitiva, sulla base dei dati acquisiti nei soli tempi stabiliti nella procedura e comunque prima della sua chiusura, senza possibilità di dilatarne i tempi all’infinito (cfr. Cons. St., IV, 30 settembre 2002 n. 4989). E ciò soprattutto se si tien conto del fatto del potere della stazione appaltante, nella verifica dell'anomalia in contraddittorio con l'impresa, di definire l'ambito entro il quale le precisazioni potranno essere addotte, onde ad essa è lasciato un certo margine di discrezionalità, secondo gli ordinari canoni della ragionevolezza e della proporzionalità, circa gli elementi dell'offerta da sottoporre a verifica (arg. ex Cons. St., V, 11 luglio 2002 n. 3900). Del pari, il contraddittorio, su cui si basa il sub–procedimento di valutazione di detta anomalia, non può legittimamente esser inteso a guisa di dialogo sine die tra impresa e stazione appaltante, giacché quest’ultima, attenendosi alle prescrizioni della lex specialis di gara, non è tenuta a dilatare il sub-procedimento, né tampoco ad accogliere le giustificazioni dell'anomalia addotte dall’impresa, qualora essi attengano ad elementi costitutivi dell'offerta diversi da quelli stabiliti nel bando e, come tali, già di per sé inconferenti e non utili a dimostrare l'attendibilità dell'offerta (arg. ex Cons. St., V, n. 3900/2002, cit.).
6.1. – Non a diversa conclusione reputa il Collegio di pervenire, in ordine ai motivi aggiunti depositati il 7 giugno 2004, rivolti avverso i verbali della Commissione di congruità del 27 aprile e del 7 maggio 2004 e quello d’aggiudicazione di pari data, nonché, ove occorra, il bando di gara.
6.2. – In relazione alle giustificazioni addotte dalla ricorrente e dianzi citate, la Commissione di congruità, nella seduta del 27 aprile 2004, ha precisato di non ritenere congrua l’offerta attorea, sulla scorta dei dati esposti nella nota del precedente giorno 14.
In particolare, la Commissione parte dalla dichiarazione attorea per cui il costo complessivo dell'appalto stabilito dalla ricorrente è di € 302.540,14, comprensivo del costo della manodopera, delle spese di gestione dell'8,50% e dell'utile aziendale pari al 3,90%. Sulla base del decreto del Ministero del lavoro 22 gennaio 2003 (in G.U. n. 40 del 18 febbraio 2003), per cui «… il costo del lavoro e della sicurezza nelle gare di appalto per il personale dell'imprese esercenti servizi postali (riferito al mese di novembre 2002), per un impiegato di terzo livello (così come richiesto nel disciplinare di gara) è di euro 28.978,76 annui…», la Commissione assume, in relazione agli addetti necessari per ciascuna sede di servizio, il numero di 8.304 ore annue, così come stabilito dalla stessa ricorrente. In tal caso, «… il solo costo della manodopera per il triennio contrattuale è di euro 347.736,00 ai quali vanno aggiunte le spese di gestione pari all' 8,50% e dell'utile del 3,90% che danno un costo generale di euro 392.008,00…». Essendo l’importo a base d’asta pari a € 528.000,00, il ribasso offerto dalla ricorrente (36,7%), pari a € 334.224,00, s’appalesa di gran lunga inferiore ai costi reali del servizio, come calcolati in base ai dati esposti da quest’ultima nella sua lettera del 14 giugno 2004, donde l’incongruità dell’offerta attorea.
Alla medesima conclusione è pervenuta la Commissione nella seduta del successivo 7 maggio, alla luce delle tabelle, aggiornate al gennaio 2004, del costo orario per i dipendenti di III liv. delle imprese esercenti servizi di recapiti in loco, come calcolate dalla FISE, nonché delle tabelle allegate al CCNL per i Servizi recapiti.
6.3. – Ciò posto, con il primo dei motivi aggiunti in esame, la ricorrente lamenta che la Commissione di congruità avrebbe immotivatamente proceduto ad una duplice verifica di congruità della sua offerta, operata in tempi successivi.
Il motivo è, in tutta franchezza, specioso ancor prima che infondato.
Per evidenti ragioni di trasparenza dell’azione amministrativa e fermo il principio, dianzi citato, per cui il giudizio sull’anomalia si può svolgere a più riprese, la predetta Commissione, che già con i dati ex DM 22 gennaio 2003 era pervenuta ad un risultato negativo, ha inteso riprendere i calcoli alla luce delle tabelle FISE e del CCNL Servizi recapiti, essendo queste ultime quelle effettivamente applicabili ratione materiae al tipo di prestazioni dedotte in appalto. Ebbene, anche a voler ammettere che non d’un unico, bensì d’un duplice giudizio si sia trattato nella specie, il secondo al più si manifesta come atto di conferma del primo, essendo il secondo risultato addirittura peggiore dell’altro. In realtà, le due valutazioni non sono che manifestazioni dell’unico responso sulle giustificazioni addotte dalla ricorrente, ritenute incongrue da qualunque angolo visuale si prendessero in considerazione, specie se si tien conto che i calcoli della Commissione son stati effettuati partendo dai dati liberamente esposti dalla stessa GSP s.r.l. nell’offerta, ancor prima che nella lettera del 14 giugno 2004. Con ciò è eliso in radice ogni sospetto di perplessità e sviamento che, a detta della ricorrente ¾che, pure, pretenderebbe un dialogo infinito con la Commissione¾, irretirebbe il giudizio di questa, sol perché articolato in due fasi, per l’evidente ragione che, ben lungi dall’esser irrazionale, è invece doveroso l’ esame, da parte della Commissione stessa, dell’offerta anomala in base a tutti gli elementi istruttori in suo possesso. Resta così assorbito, per identità della questione prospettata, la prima parte del terzo dei motivi aggiunti.
Non meno pretestuosa è la doglianza attorea, per cui il giudizio de quo sarebbe privo dell'indicazione delle ragioni in fatto e in diritto, posto che esso è invece chiaramente articolato in relazione alle inderogabili norme della lex specialis di gara. Né la Commissione, una volta acquisita la certezza dell’irriducibile contrasto tra le regole di gara (nella specie, per l’utilizzo del personale) ed il contenuto dell’offerta, non è tenuta ad una pignolesca confutazione d’ogni argomento, anche il più irrazionale, esposto nelle giustificazioni. Poiché, nella specie, il contrasto essenziale è non su dati numerici ¾ché, anzi, sul punto la Commissione ha giudicato la ricorrente secondo il principio «ex ore tuo judico te»¾, bensì sui minimi salariali inderogabili, è appena da osservare che, per gli appalti di servizi, le tabelle elaborate dalla FISE (e a più forte ragione quelle dei CCNL di settore) costituiscono un atto ufficiale a’sensi dell'art. 25 del Dlg. 157/1995, oltreché dell'art. 2, c. 3 del relativo regolamento d'attuazione (DPCM 13 marzo 1999 n. 117), da cui è possibile ricavare quei valori minimi stabiliti dalle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative al di sotto dei quali l'offerta di gara è da considerarsi inammissibile (così s’è espressa la Sezione, con la sentenza 20 dicembre 2001 n. 12187. Cfr. anche Cons. St., VI, 13 giugno 2000 n. 3288; id., V, 17 luglio 2004 n. 5138).
6.4. – Non maggiori profili di fondatezza riveste il secondo dei motivi aggiunti, avente ad oggetto il preteso illegittimo riferimento alle predette tabelle FISE ed a quelle del CCNL Servizi recapiti.
Ora, non sfugge certo al Collegio che, per l'art. 1 della I. 7 novembre 2000 n. 327, nella valutazione delle offerte ritenute anomale, gli enti aggiudicatori son tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro come determinato periodicamente, in apposite tabelle, dal Ministro del lavoro sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. Tuttavia, diversamente da ciò che opina la ricorrente, gli enti aggiudicatori sono tenuti non già alla mera e pedissequa applicazione delle tabelle esposte nell’apposito DM (nella specie, a quelle fissate con il DM 22 gennaio 2003), bensì a formulare un giudizio d’adeguatezza dei valori esposti dall’impresa nella sua offerta con un articolato complesso di parametri, uno dei quali è il contenuto delle predette tabelle. Né basta: intanto tale comparazione è possibile, in quanto tali tabelle riguardino effettivamente l’oggetto dell’appalto ed il tipo di servizio da espletare, onde se ne può prescindere se, in base alla lex specialis di gara, la stazione appaltante abbia a disposizione, com’è accaduto per l’ENEA, i dati direttamente desunti dal CCNL proprio e specifico dei dipendenti delle imprese che svolgono i servizi oggetto dell’appalto (nella specie, i servizi di recapito).
Né conducente è l’assunto attoreo per cui, in fondo, nel bando non si faceva alcun esplicito riferimento all'applicazione di tabelle di CCNL per la determinazione del costo del lavoro, giacché, in disparte la chiarissima identificazione del CCNL inerente all’oggetto del servizio appaltando, detto riferimento è comunque obbligato ai soli fini del giudizio sull’anomalia e, in ogni caso, anche ad applicare il DM 22 gennaio 2003, il risultato non muta. È appena da osservare che la ricorrente si rifà ampiamente ai dati FISE per tentar di confutare, seppur senza riuscirvi, il giudizio reso dalla Commissione nella seduta del 7 maggio, con ciò manifestando un'insuperabile contraddizione logica tra quanto dedotto nel secondo e quanto esposto nel terzo dei motivi aggiunti in esame.
6.5. – Ma, anche a prescindere da tale aspetto, che incide sull’ammissibilità del motivo stesso, in realtà la pretesa attorea colà contenuta non ha pregio alcuno.
In particolare, s’avrà che: A) – non è possibile logicamente scindere il significato del termine "esperienza" lavorativa da quello di "anzianità" lavorativa, giacché non è legittimamente possibile adoperare un diverso parametro per la prova dell’effettiva attitudine del prestatore d’opera, se non quello della maturazione lavorativa acquisita sul campo del lavoro prestato, come dipendente, nel biennio di riferimento; B) – l’ omessa riduzione dei parametri FISE parte dall’erroneo presupposto che la ricorrente possa adoperare, nell’espletamento del servizio, lavoratori di livello e/o esperienza acquisita diversi da quelli chiaramente indicati nella lex specialis di gara e, soprattutto, nella nota ENEA del 17 marzo 2004; C) – in ogni caso, la riduzione della paga-base FISE a € 702,69 è irrilevante, in quanto, essendo già in vigore l’aumento previsto dal CCNL di settore, questo dev’essere ratione temporis applicato dalla ricorrente in sede d’esecuzione dell’appalto; D) – è ben vero che la ricorrente fa riferimento, come s’è visto, ai c.d. “tirocini formativi” anche per «… liberare risorse professionalizzate da utilizzare nell'avvio di nuovi servizi…», ma, oltre a tale cenno, alcun’altra seria contezza sul personale esperto non è da essa fornita alla Commissione; E) – anzi, a ben vedere, la ricorrente, nel far riferimento a norme d'agevolazione per i contratti di formazione e lavoro (art. 8 della l. 29 dicembre 1990 n. 408), pensa d’utilizzare dipendenti privi d’esperienza lavorativa, anche nell’accezione da essa propugnata, perché tali contratti possono esser stipulati solo con soggetti iscritti nelle liste di collocamento da almeno due anni e, quindi, ormai privi del necessario aggiornamento professionale richiesto per effettuare il servizio appaltando; F) – quanto al personale assunto con contratti di reinserimento ex art. 20 della l. 23 luglio 1991 n. 223, la ricorrente omette, pure in questa sede, di dar idonea giustificazione sul numero di addetti, sulla loro provenienza, sulla loro effettiva esperienza e sulla loro incidenza retributiva e previdenziale; G) – in ogni caso, la ricorrente, non potendo avviare al servizio i lavoratori ex l. 408/1990 ed ex l. 223/1991, non può legittimamente prescindere né dagli oneri previdenziali pieni (non scontando alcuna riduzione per gli addetti al servizio appaltando), né dall’esatto calcolo della 13° e della 14° mensilità e del TFR, né degli oneri tributari effettivamente gravanti, a titolo di IRES, sull’universo dei suoi dipendenti in quanto tali.
7. – Con ordinanza n. 4292 del 24 settembre 2004, il Consiglio di Stato, sez. VI, ha accolto la domanda cautelare attorea, ai fini del riesame delle giustificazioni della ricorrente sul giudizio d’anomalia.
A seguito di ciò, la Commissione di congruità, nella seduta del 19 novembre 2004, ha ribadito, mercé un’articolata analisi di dette giustificazioni, il proprio giudizio negativo sull’anomalia dell’offerta attorea. Avverso questa nuova statuizione, la ricorrente ha proposto un altro complesso di motivi aggiunti, depositati il 29 dicembre 2004.
Ora, non si può certo sottacere la possibilità data alla ricorrente, in sede di giustificazioni fin dal 7 aprile 2004, di dar immediata e tempestiva contezza all’ENEA di tutte le giustificazioni che ora adopera a mo’ di doglianza, come, p.es., accade per l’ indicazione dei quindici addetti da assumere ex l. 408/1990, a suo dire già muniti dell’esperienza biennale richiesta, dato, questo, emerso solo con i motivi aggiunti in esame. In disparte ciò, osserva il Collegio che il rigetto nel merito della pretesa attorea sugli atti impugnati con il gravame originario implica la sostituzione d’ogni decisum cautelare con la presente sentenza. In tal caso, si verifica la sopravvenuta carenza dell’interesse attoreo alla decisione avverso il nuovo giudizio sull’anomalia, in quanto questo è avvenuto solo in esecuzione della citata ordinanza n. 4292/2004 e senza un’autonoma rivalutazione, melius re perpensa, della res controversa, come definita dagli atti a suo tempo impugnati. Solo se detto giudizio fosse stato frutto d’ un autonomo riesame, avrebbe estinto ogni interesse alla pronuncia sugli atti pregressi, ma così non è, onde esso nulla aggiunge o toglie alla vicenda, siccome finora esaminata da questo Giudice.
Dal canto suo, detto nuovo giudizio, peraltro dovizioso di calcoli, in realtà non fa che rendere in buona forma quanto già la Commissione, in modo un po’più succinto, aveva già rettamente inteso nelle sedute del 27 aprile e del 7 maggio 2004, per l’ evidente ragione dell’erroneità dei presupposti logici, peraltro ribaditi anche nei secondi motivi aggiunti, da cui muove la ricorrente per tentare di giustificare dati contabili non supportati da una corretta interpretazione della lex specialis di gara, delle altre norme relative al personale da avviare al servizio e di quelle sugli oneri tributari, previdenziali ed assicurativi gravanti su essa.
8. – In definitiva, il ricorso in epigrafe va rigettato nei termini fin qui esaminati, mentre le spese del presente giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. 3°-ter, respinge il ricorso n. 5128/2004.
Condanna la Società ricorrente al pagamento, a favore delle parti resistenti e costituite ed in misura uguale tra loro, delle spese del presente giudizio, complessivamente liquidate in € 3000 (Euro tremila), oltre IVA e CPA come per legge.
Ordina all’Autorità amministrativa d’eseguire la presente sentenza.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 13 gennaio 2005.
Francesco CORSARO, PRESIDENTE
Silvestro Maria RUSSO, ESTENSORE