R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL PIEMONTE

- Prima Sezione -

composto dai magistrati:

Reg. Sent. n. 2902/05

Reg. Gen. n. 1123/05

sul ricorso n. 1123/2005, proposto da GUARNIERI Fabio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Paolo Scaparone e Cinzia Picco, elettivamente domiciliato presso lo studio dei medesimi in Torino, via San Francesco d’Assisi n. 14;

la PROVINCIA di VERCELLI, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Umberto Giardini, presso lo studio del quale è elettivamente domiciliata in Torino, via Grassi n. 9;

BRUNO Luigi, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Mazza, presso lo studio del quale è elettivamente domiciliato in Torino, via Grassi n.;

- della deliberazione 21.7.2005 n. 199 del Consiglio provinciale di Vercelli, pubblicata all’albo pretorio provinciale il 28.7.2005, che ha nominato difensore civico provinciale l’avv. Luigi Bruno;

- dei verbali delle sedute del 16.12.2004, del 11.4.2005 e del 21.4.2005 della 1ª Commissione consiliare;

- di tutti gli atti preparatori, presupposti, consequenziali e comunque connessi.

Visto l’atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva della Provincia di Vercelli;

Relatore alla camera di consiglio del 12 ottobre 2005 il referendario Richard Goso;

FATTO

Il signor Fabio Guarnieri, segretario provinciale in quiescenza, è stato difensore civico presso la Provincia di Vercelli per il triennio 2001/2004.

Essendo scaduto il suo incarico in data 27 gennaio 2004, la Provincia avviava il procedimento per la nomina del nuovo difensore civico.

Presentarono domanda per il conferimento dell’incarico cinque candidati, tra i quali il ricorrente e il controinteressato intimato, tutti ritenuti idonei dalla prima Commissione consiliare nella seduta del 16 dicembre 2004.

Il Consiglio provinciale si riunì il successivo 21 dicembre per deliberare al riguardo, ma la relativa votazione a scrutinio segreto risultò infruttuosa in quanto nessuno dei candidati aveva conseguito la maggioranza qualificata, prevista dallo Statuto, dei due terzi dei consiglieri assegnati.

A seguito di ulteriore esame della pratica da parte della Commissione consiliare nelle sedute dell’11 e del 21 aprile 2005, il Consiglio fu nuovamente convocato per la nomina del difensore civico il successivo 21 luglio e la relativa votazione attribuì 11 voti al ricorrente e 13 voti al controinteressato.

Il Consiglio provinciale, pertanto, con deliberazione n. 199 del 21 luglio 2005, nominò difensore civico il signor Luigi Bruno che aveva conseguito la maggioranza assoluta.

L’esponente contesta la legittimità di tale deliberazione e ne chiede l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, deducendo i seguenti motivi di gravame:

I) violazione di legge in relazione agli artt. 3 l. 7.8.1990 n. 241, 58 dello Statuto provinciale e 5 del Regolamento per l’esercizio delle funzioni del difensore civico provinciale. Eccesso di potere sotto vari profili. Violazione del principio di trasparenza e imparzialità;

II) violazione di legge in relazione agli artt. 49 d.lgs. 18.8.2000 n. 267 e 7 del Regolamento per l’organizzazione e il funzionamento del Consiglio provinciale;

III) violazione di legge in relazione all’art. 58 dello Statuto provinciale;

IV) violazione di legge in relazione agli artt. 1 l. 7.8.1990 n. 241, 58 Statuto e 103 Regolamento per l’organizzazione e il funzionamento del Consiglio provinciale. Incompetenza.

Si sono costituiti in giudizio la Provincia di Vercelli e il controinteressato signor Luigi Bruno, contrastando la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

DIRITTO

1) Il Tribunale, valutata la rituale instaurazione del contraddittorio e la sufficienza delle prove in atti, ritiene di dover definire il giudizio, in sede di esame dell’istanza cautelare, con sentenza succintamente motivata, ai sensi dell’articolo 26, commi 4 e 5, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come sostituito dall’articolo 9 della legge 21 luglio 2000, n. 205.

2) Il ricorrente, difensore civico uscente della Provincia di Vercelli e interessato a un nuovo conferimento dell’incarico, contesta la legittimità della deliberazione con la quale il Consiglio provinciale, a seguito di votazione a scrutinio segreto, ha nominato difensore civico il signor Luigi Bruno, controinteressato intimato.

L’esponente fonda le proprie censure sull’asserita inadeguatezza del supporto motivazionale dell’atto nonché sui vizi che avrebbero inficiato il procedimento, con particolare riferimento alla mancanza del parere di regolarità tecnica a corredo della deliberazione e al mancato raggiungimento del quorum funzionale previsto dallo Statuto.

3) Giova premettere che la legge (articolo 11 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267) attribuisce al difensore civico, la cui istituzione è facoltativa da parte degli enti locali, compiti di “garanzia dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione” locale.

Nella Provincia di Vercelli, il difensore civico è istituito e disciplinato dagli articoli 58 e segg.ti dello Statuto.

In particolare, il capoverso dell’articolo 58 prevede l’elezione a scrutinio segreto e a maggioranza dei due terzi dei consiglieri assegnati; qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione sarà ripetuta in una successiva seduta da tenersi entro sessanta giorni, con la previsione di un quorum ridotto alla maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati.

La Provincia, inoltre, si è dotata di apposito regolamento per l’esercizio delle funzioni del difensore civico (approvato con deliberazione consiliare n. 188 del 19 giugno 2001) che, tra l’altro, disciplina dettagliatamente la procedura per l’elezione.

Merita riportare il disposto del secondo e del terzo comma dell’articolo 5 del regolamento:

“2. La proposta al Consiglio per la nomina viene effettuata dal Presidente della Provincia tra coloro che per preparazione ed esperienza diano ampia garanzia di indipendenza ed obiettività di giudizio nonché di particolare competenza giuridico-amministrativa e siano in possesso, pertanto, del diploma di laurea in giurisprudenza, in scienze politiche, in economia e commercio o in scienze dell’amministrazione.

3. La particolare competenza ed esperienza giuridico-amministrativa, oltre che dal diploma di laurea di cui al c. 2, devono essere comprovate, nel curriculum del candidato, con l’indicazione dei seguenti elementi dei quali sia in possesso, che saranno oggetto di valutazione:

- corsi di perfezionamento ed aggiornamento effettuati in materia giuridico-amministrativa;

4) Ciò premesso, può procedersi alla disamina dei motivi di censura proposti dal ricorrente.

Con il primo motivo, l’interessato lamenta che il Consiglio provinciale si è limitato a votare i singoli candidati, omettendo di prendere in esame e di valutare i curricula presentati dagli stessi e, comunque, senza motivare la scelta operata; sostiene, inoltre, che il procedimento di nomina del difensore civico si atteggia quale “procedura comparativa”, comportante l’obbligo per l’Amministrazione di esplicitare nel provvedimento finale le ragioni che l’hanno indotta a preferire un candidato rispetto agli altri.

Contrasta tale prospettazioni l’Amministrazione resistente che rimarca la natura fiduciaria del rapporto, instaurato attraverso una scelta di tipo discrezionale e politica, come testimoniato dall’opzione statutaria in favore della votazione a scrutinio segreto.

E’ incontrovertibile che il provvedimento di nomina del difensore civico provinciale si fondi su un rapporto di tipo fiduciario.

La natura fiduciaria del rapporto, però, non dispensa l’Amministrazione procedente dall’obbligo di esplicitare, nella parte motiva del provvedimento di nomina, le ragioni che l’hanno indotta a privilegiare, tra più candidati ritenuti idonei, un aspirante all’incarico rispetto agli altri.

L’assolvimento dell’obbligo di motivazione non comporta, peraltro, che l’Amministrazione debba procedere a una rigorosa comparazione tra i requisiti dei singoli candidati, come si imporrebbe nel caso di un procedimento di tipo concorsuale.

E’ invece necessario che l’Amministrazione evidenzi compiutamente la coerenza dei requisiti dell’aspirante, come comprovati dal curriculum, rispetto ai contenuti dell’incarico, al grado di preparazione professionale che il suo assolvimento comporta e alle garanzie di imparzialità che esso richiede.

Non può d’altronde omettersi di rilevare come, nel caso di specie, sia stata la stessa Provincia di Vercelli ad autolimitare, mediante l’adozione di apposito regolamento, la propria discrezionalità in materia.

Essa ha previsto, infatti, che la particolare competenza ed esperienza giuridico-amministrativa occorrenti per l’espletamento dell’incarico debba essere comprovata, non soltanto dal possesso di uno specifico diploma di laurea, ma anche da particolari elementi (quali docenze, pubblicazioni, ecc.), risultanti dal curriculum, e ha stabilito che tali elementi “saranno oggetto di valutazione” (Regolamento per l’esercizio delle funzioni del difensore civico provinciale, art. 5, comma 3).

Anche sotto questo profilo risulta, quindi, confermata l’illegittimità della nomina, non risultando dagli atti del procedimento che, neppure in fase istruttoria, gli elementi di cui sopra siano stati oggetto di specifica valutazione.

5) Per ragioni di completezza, è opportuno soffermarsi anche sulle ulteriori doglianze mosse dal ricorrente.

Con il secondo motivo di ricorso, l’interessato sottolinea che la deliberazione impugnata è stata assunta senza la preventiva acquisizione del parere previsto dall’articolo 49 del d.lgs. n. 267/2000.

L’Amministrazione resistente eccepisce la non obbligatorietà del parere de quo, in quanto il Consiglio ha adottato la deliberazione senza la preventiva predisposizione di uno schema di provvedimento (ciò rende ragione dell’affermazione contenuta nel provvedimento impugnato ove si giustifica l’assenza del parere con riferimento al carattere “meramente procedimentale” dell’atto).

Il citato articolo 49 prescrive, infatti, che su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta e al consiglio dell’ente locale debba essere richiesto il parere del responsabile del servizio interessato in ordine alla sola regolarità tecnica.

La mancata acquisizione del parere non comporta, peraltro, l’illegittimità dell’atto in due ipotesi.

La prima è prevista dalla legge che sottrae espressamente all’obbligo del parere di regolarità tecnica i meri atti di indirizzo: essa, peraltro, non è conferente al caso di specie, atteso che la nomina del difensore civico non può essere ascritta alla categoria degli atti di indirizzo o politici, bensì a quella degli atti di alta amministrazione.

La seconda eccezione costituisce acquisizione delle pronunce giurisprudenziali che ritengono superfluo il parere in questione nei casi in cui la materia sottoposta alla deliberazione dell’organo collegiale non coinvolga questioni “tecniche” suscettibili di apprezzamento da parte dei funzionari preposti agli uffici.

Anche questa eccezione non è riferibile alla fattispecie, atteso che la deliberazione impugnata concerneva (anche) aspetti tecnico-giuridici (quali la conformità dei titoli di studio e degli altri requisiti professionali dei candidati alle previsioni statutarie), in relazione ai quali i funzionari preposti agli uffici erano tenuti a dichiarare la regolarità del procedimento e potevano, comunque, apportare utili elementi di conoscenza all’organo deliberante.

La mancata predisposizione di uno schema di deliberazione da parte degli uffici prima della votazione, pertanto, non costituisce circostanza sufficiente ad escludere la necessità del parere in ordine alla regolarità tecnica del procedimento, la cui mancanza cagiona l’illegittimità dell’atto.

6) E’ palesemente fondato, infine, il terzo motivo di ricorso, con il quale l’esponente si duole del mancato conseguimento della maggioranza qualificata prevista dallo Statuto provinciale.

Prevede, al riguardo, l’articolo 58, comma 2, dello Statuto: “Il Difensore civico è eletto dal Consiglio provinciale a scrutinio segreto e a maggioranza dei due terzi dei consiglieri assegnati. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in una successiva seduta da tenersi entro 60 gg. e la nomina è approvata se ottiene il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati”.

Il tenore testuale della disposizione non consente equivoci: l’elezione del difensore civico può avvenire validamente a maggioranza assoluta solamente nel caso di votazione che si svolga entro sessanta giorni dalla precedente seduta infruttuosa.

Qualora la votazione, invece, avvenga oltre il termine dei sessanta giorni dalla precedente, sarà nuovamente richiesta la maggioranza qualificata pari ai due terzi dei consiglieri assegnati.

Nel caso in esame, la prima votazione si svolse il 21 dicembre 2004 e, non essendo stato raggiunto il quorum prescritto, diede luogo a una seconda votazione svoltasi nella seduta del 21 luglio 2005, ben oltre i sessanta giorni previsti dallo Statuto.

Ne consegue l’invalidità dell’elezione conseguita con soli 13 voti, pari alla maggioranza assoluta, ma decisamente inferiore alla maggioranza qualificata di due terzi dei venticinque consiglieri assegnati.

Ritiene comunque il Collegio che sussistano giusti motivi per compensare tra le parti costituite le spese del grado di giudizio.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, prima Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie, disponendo per l’effetto l’annullamento del provvedimento impugnato.