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SEGRETARI
COMUNALI E PROVINCIALI: LA DECORRENZA DELLA RETRIBUZIONE DI RISULTATO E DI
GALLEGGIAMENTO
Sul
quotidiano “Italia Oggi” di Venerdì 7 febbraio è apparso, con ampio
risalto, un articolo riguardante l’applicazione di alcuni istituti
economici relativi ai Segretari comunali e provinciali. L’articolo, mentre
ha ripreso con dovizia di particolari la posizione dell’ANCI, non ha
riportato, altrettanto dettagliatamente, quella delle organizzazioni
sindacali.
Per
comprendere appieno la questione sollevata dall’ANCI occorre
preliminarmente prendere in esame il decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 (in G.U. 9 maggio 2001 n. 106 - Suppl. Ordinario n. 112) – “Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche.” ed in particolare gli articoli 40 e successivi sulla
contrattazione collettiva., ed affrontare alcuni aspetti:
a)
La natura del rapporto di lavoro;
b)
A chi spetta l’applicazione del contratto;
c)
L’interpretazione autentica;
d)
La decorrenza degli istituti contrattuali in generale;
e)
La decorrenza della retribuzione di risultato;
f)
La decorrenza del galleggiamento;
g)
La previsione e la quantificazione della spesa.
a)
LA NATURA DEL RAPPORTO DI LAVORO;
In
relazione al primo argomento va messo in evidenza, ai sensi dell’art. 2,
comma 2, del Dlgs 165/01, che
il rapporto di lavoro dei dipendenti della pubblica amministrazione è stato
trasformato in rapporto privato, per cui il legislatore ha statuito che “
I rapporti di lavoro delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle
disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle
leggi sul rapporto di lavoro subordinato dell’impresa, salvo i limiti
stabiliti dal presente decreto per il perseguimento degli interessi generali
cui l’organizzazione e l’azione amministrativa sono indirizzate”.
Rispetto
alla generica sottoposizione al diritto privato, compiuta dal comma 2
dell’art. 2, il terzo comma dello stesso articolo richiama come
applicabile in via immediata e diretta, una più specifica fonte normativa,
che è quella contrattuale con la quale si prevede che:” I rapporti
individuali di lavoro di cui al comma 2 sono regolati contrattualmente. I
contratti collettivi sono stipulati secondo i criteri e le modalità
previste nel titolo III del presente decreto; i contratti individuali devono
conformarsi ai principi di cui all'articolo 45, comma 2. L'attribuzione di
trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti
collettivi o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali. Le
disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono
incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia
a far data dall'entrata in vigore dal relativo rinnovo contrattuale. I
trattamenti economici più favorevoli in godimento sono riassorbiti con le
modalità e nelle misure previste dai contratti collettivi e i risparmi di
spesa che ne conseguono incrementano le risorse disponibili per la
contrattazione collettiva”.
Queste
disposizioni richiamano, quindi, il principio della contrattualizzazione,
basato sull’accordo delle parti, come
fonte normativa dei rapporti di lavoro privatizzati. E’ questa la fonte
tipica dei rapporti privatistici, nei quali domina non l’autorità
dell’amministrazione, ma la volontà dei soggetti interessati che si
trovano fra loro in rapporto di parità, cosi che ogni modificazione
giuridica si deve basare sull’accordo delle parti. (Alessandro Catellani,
Il Pubblico Impiego, II Edizione, Casa Editrice Cedam, anno 1995)
b)
L’APPLICAZIONE DEL CONTRATTO
Secondo
i criteri e le modalità previste nel titolo III del decreto 165/01 la
procedura della contrattazione collettiva avviene tra le parti del contratto
che sono l’ARAN e le organizzazioni sindacali, mentre le direttive sono
impartite dal Comitato di Settore, del quale fanno parte anche l’ANCI e
l’UPI.
Questo
chiarimento risulta necessario per dire che non spetta ne all’ANCI ne ad
altri soggetti decidere unilateralmente se un beneficio contrattuale spetta
o meno, poiché l’applicazione del contratto spetta esclusivamente al
datore di lavoro dei segretari (Agenzia) e, per la particolarità del
rapporto di servizio, ai sindaci e presidenti di provincia che gli danno
applicazione nei singoli enti.
c)
INTERPRETAZIONE AUTENTICA;
Il
legislatore, ben sapendo che i contratti possono dar luogo ad
interpretazioni non univoche, ha previsto le modalità ed i criteri per
arrivare ad una composizione del probabile contenzioso. Ragione per cui
quando insorgono controversie sull'interpretazione dei contratti collettivi,
le parti che li hanno sottoscritti (e non altri) si incontrano per definire
consensualmente il significato della clausola controversa. L'eventuale
accordo, stipulato con le procedure di cui all'articolo 47, sostituisce la
clausola in questione sin dall'inizio della vigenza del contratto.
In
questo senso le organizzazioni sindacali, considerata l’interpretazione
data in proposito da alcune amministrazioni, hanno più volte sollecitato
l’ARAN ad avviare la trattativa per l’interpretazione autentica e la
stessa cosa ha fatto l’Agenzia nazionale con la deliberazione n. 104 del
21 Febbraio 2001, ma non si sa per quali remote circostanze la cosa, ad
oltre un anno di distanza, non ha avuto ancora alcun esito.
La
questione, anche a seguito della richiesta di revisione della deliberazione
dell’Agenzia n. 389 del 24 settembre 2002 da parte dell’ANCI, è stata
oggetto di discussione nel Consiglio di Amministrazione nella seduta del 19
febbraio 2003, che ha deciso, con il voto contrario dei segretari comunali e
provinciali presenti nel CdA., di sospendere la deliberazione per la parte
riguardante la decorrenza degli istituti economici della retribuzione di
risultato e del galleggiamento, e di richiedere nel contempo all’ARAN di
avviare la procedura per l’interpetrazione autentica.
d)
DECORRENZA DEGLI ISTITUTI CONTRATTUALI IN GENERALE.
Fatte
queste necessarie considerazioni occorre capire perché le organizzazioni
sindacali sostengono che la decorrenza della retribuzione di risultato e di
tutti gli altri istituti economici deve essere quella del 1 gennaio 1998 e
non quella della stipula.
Prevede
l’art. 2 del CCNL:
“1.Il
presente contratto concerne il periodo 1° gennaio 1998 – 31 dicembre 2001
per la parte normativa ed è valido dal 1° gennaio 1998 fino al 31 dicembre
1999 per la parte economica.
2.
Gli effetti giuridici decorrono dal giorno successivo alla data di
stipulazione, salvo diversa e specifica prescrizione del presente
contratto.”
La
lettura del combinato disposto dei primi due commi dell’art. 2 del CCNL
induce ad affermare, letteralmente e senza possibilità alcuna di equivoco
interpretativo, che:
1.a)
la parte economica è “valida” dal 1° gennaio 1998 e fino al 31
dicembre 1999;
1.b)
gli effetti giuridici che discendono dal contratto “decorrono”
dal giorno successivo alla data di stipulazione;
1.c)
in deroga a quanto sul precedente 1.b) gli effetti giuridici
decorrono da data diversa, rispetto a quella della stipula, solo se vi sia,
nel contratto stesso, una “diversa e specifica” prescrizione
contrattuale.
Da
quanto appena detto discende, in modo altrettanto indubitabile, che:
2.a)
la “validità” del contratto per la parte economica – come già
visto fissata espressamente dall’1.1.1998 al 31.12.1999 ex primo comma
dell’art. 2 – esplica effetti giuridici dal giorno successivo alla data
di stipulazione, giusta quanto convenuto al secondo comma dello stesso art.
2;
2.b)
pertanto, se la lingua italiana
ha un senso, non pare possano esistere margini di interpretazione di un
testo che, da un punto di vista letterale, è sufficientemente chiaro e che
conduce alla seguente conclusione:
2.b1)
i contraenti hanno convenuto che la parte economica del contratto riguarda
il periodo dall’1.1.1998 al 31.12.1999 e che, però, non può darsi
applicazione a quanto convenuto se non dopo la stipula del contratto atteso
che solo dal momento della stipula il CCNL esplica i suoi effetti giuridici.
E tali effetti riguardano anche il periodo di validità della parte
economica dai contraenti convenuto come innanzi detto.
3.
La tesi che sostiene che il disposto del secondo comma dell’art. 2
del CCNL travolge la clausola puntualmente contenuta nel primo comma, oltre
che configgere con il dato letterale, si pone in palese ed insanabile
contrasto con la disciplina contenuta nel Codice Civile riguardo
all’interpretazione del contratto e, in particolare, con gli artt. 1363 e
1366.
4.
In subordine si può affermare che la “diversa e specifica prescrizione
del presente contratto” di cui al secondo comma dell’art. 2 del CCNL è
contenuta nel primo comma dello stesso articolo oltre che in altre clausole
contrattuali. In particolare vedasi l’art. 39, primo comma, che
stabilisce all’1.7.1999 la data di decorrenza del nuovo stipendio
tabellare e che non pare sia stata differita al 16 maggio 2001, giorno di
stipula del CCNL.
La
dizione è chiara. Non si tratta, quindi, come sostiene l’ANCI di
applicare retroattivamente il contratto, ma di applicarlo dalla data
prevista (1 gennaio 1998) salvo data successiva qualora previsto
esplicitamente dal contratto. Cosi è stato, per esempio, per il
trattamento economico tabellare e per la retribuzione di posizione.
Tutti gli altri istituti, salvo quelli giuridici (ma non quelli economici),
valgono dalla data della stipula del contratto collettivo di lavoro
(16 maggio 2001).
Se cosi
non fosse sarebbe veramente singolare che i segretari senza colpo ferire
abbiano potuto rinunciare a ben 3 anni e mezzo di benefici contrattuali.
e)
LA DECORRENZA DELLA RETRIBUZIONE DI RISULTATO.
In
particolare, per quanto riguarda la retribuzione di risultato le posizioni
fra le parti sono divergenti; infatti, l’ARAN e l’ANCI sostengono che le
disposizioni relative alla retribuzione di risultato, contenute nell'art.
42, possono trovare applicazione solo dalla ripetuta data del 17 maggio
2001, mentre l’Agenzia Nazionale per la gestione dell’Albo dei Segretari
Comunali e Provinciali e le OO.SS. sostengono che: “La retribuzione di
risultato prevista dall’art. 42 del nuovo CCNL 1998/2001 deve essere
erogata dal 1998 a condizione che sussistano a quella data i requisiti
richiesti e precisamente la fissazione a suo tempo di obiettivi che sono
stati realizzati e la valutazione dei risultati conseguiti attuate
attraverso meccanismi e strumenti di monitoraggio.”.
Tra
le due soluzioni, ovviamente, la più convincente appare quella
dell’Agenzia e delle OO.SS. per il semplice fatto che la retribuzione di
risultato non costituisce per i segretari una novità, ma era già presente
all’art. 4 dell’accordo successivo stipulato, ai
sensi dell'art. 6,
comma 2,
del CCNL per
l'autonoma area dirigenziale delle amministrazioni dello
stato (biennio economico
1996 - 97), sottoscritto il 9 gennaio 1997.
Il
nuovo contratto, quindi, non ha fatto altro che adeguarsi alla dichiarazione
congiunta riportata in calce al citato contratto stipulato il 9 gennaio 1997
ove era esplicitamente previsto:
“In
relazione alla previsione di cui all'art. 4 del presente accordo circa la
retribuzione di risultato, le parti concordano sull'esigenza di ridefinire
tempestivamente tale
istituto, tenendo anche
conto della riforma dell'ordinamento della categoria, attualmente
all'esame del Parlamento, e
della quota di risorse
aggiuntive destinata alla
retribuzione di risultato per i dirigenti del comparto enti locali.”.
Successivamente
come è noto i contratti dei dirigenti sono stati adeguati, mentre per i
segretari comunali l’adeguamento è avvenuto con il contratto stipulato il
16 maggio 2001.
Ragione
per cui gli enti dovrebbero valutare caso per caso la sussistenza delle
condizioni che giustificano la liquidazione della retribuzione di risultato
e la relativa decorrenza seguendo l’iter previsto dalla citata
deliberazione n. 389 del 24 settembre 2001.
f)
DECORRENZA DEL GALLEGGIAMENTO:
Ai
sensi del comma 5 dell’art. 41 del CCNL gli enti, considerato che la
struttura retributiva dei dirigenti e dei segretari, è ormai da ritenersi
del tutto simile, nell’ambito delle risorse disponibili e nel rispetto
della capacità di spesa, devono assicurare che la stessa non sia inferiore
a quella stabilita per la funzione dirigenziale più elevata nell’ente in
base al contratto collettivo dell’area della dirigenza o, in assenza di
dirigenti, a quello del personale incaricato della più elevata posizione
organizzativa.
Si può
ritenere che la “ratio” dell’istituto sia quella di evitare
sperequazioni tra il trattamento economico del segretario e quello della
dirigenza e quindi la decorrenza non può che essere quella in cui
realmente, caso per caso, periodo per periodo, si registra la necessità
della parificazione, eventualmente, ai sensi dell’art. 2 comma 1 del CCNL,
anche sin dal 1 gennaio 1998.
Credo
che questa disposizione sia di una chiarezza che non lascia equivoci;
infatti, “con riferimento al contratto della dirigenza”, gli enti
“devono” assicurare, nel periodo di validità del contratto (1 gennaio
1998/31 dicembre 1999), il rispetto della parificazione.
g)
LA PREVISIONE E LA QUANTIFICAZIONE DELLA SPESA.
Non
convince, infine, l’accenno al dato concernente la mancata previsione e
quantificazione della spesa in sede contrattuale, in quanto per le
caratteristiche intrinseche dei due istituti non sarebbe stato possibile
avere riferimenti di alcun genere; infatti nella relazione sul costo del
contratto possono essere quantificate solo le spese certe, mentre in questo
caso si trattava di spese eventuali. Per esempio non sarebbe stato possibile
in sede contrattuale quantificare il costo del galleggiamento perché in
linea teorica il costo poteva essere pari a zero nel caso in cui la
retribuzione del segretario in tutti gli enti fosse stata superiore a quella
dei dirigenti. Lo stesso discorso vale per la retribuzione di risultato nel
caso in cui la valutazione del segretario fosse stata generalmente negativa
o nel caso in cui non erano disponibili nei bilanci degli enti risorse da
destinare alla retribuzione di risultato.
Per
concludere, quindi, a nostro giudizio, la richiesta dell’ANCI
di modificare la deliberazione n. 389 del 24 settembre 2002, sul
presupposto che la decorrenza degli istituti economici deve essere quella
del giorno successivo alla stipula del contratto (17 maggio 2001), non ha
motivazione alcuna, poiché non siamo nel campo della retroattività ma in
quello della corretta applicazione degli istituti contrattuali.
La
richiesta dell’ANCI è però preoccupante non tanto per il significato
intrinseco della questione quanto per il clima di tensione che vede l’ANCI
sempre su posizioni diverse da quelle della categoria (Vedi ad esempio sulle
convenzioni, sul mancato avvio della contrattazione decentrata, ecc).
Roma,
19 Febbraio 2003
La
Segreteria Nazionale dell’UNSCP
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